La competencia del fuero en lo Penal Económico para resolver sobre la materia objeto de amparo atinente a suspensiones preventivas que se aplican a los auxiliares del comercio y servicio aduanero – Dr. Jorge Argentino Palacios

LA COMPETENCIA DEL FUERO EN LO PENAL ECONOMICO PARA RESOLVER SOBRE LA MATERIA OBJETO DE AMPARO ATINENTE A SUSPENSIONES PREVENTIVAS QUE SE APLICAN A LOS AUXILIARES DEL COMERCIO Y SERVICIO ADUANERO

por Dr. Jorge Argentino Palacios

I.  Introducción

En AduanaNews n* 72 analizamos la procedencia de la acción de amparo respecto de las suspensiones preventivas que la aduana aplica a los auxiliares del comercio y del servicio aduanero cuando son procesados por delitos aduaneros y hasta tanto recaiga resolución judicial que ponga fin al proceso.

Planteamos también la inconstitucionalidad de las normas que en el Código Aduanero prevén y posibilitan tales suspensiones (artículos 44, apartado 1, inciso b) respecto de los despachantes de aduana, art. 61, ap. 1, inciso b) para los agentes de transporte, art. 80. Ap. 1 inciso b) respecto de los apoderados generales y dependientes y 97, apartado 1, inciso b) respectivamente).

Ahora vamos a ocuparnos de la competencia del fuero en lo penal económico y, en su caso, a los tribunales federales del interior del país, para entender en las acciones de amparo interpuestas en dichas situaciones.

II. La cuestión de la competencia en las acciones de amparo.

La cuestión de la competencia, viene de antaño y ha ocasionado numerosos pronunciamientos, tanto en doctrina como en jurisprudencia, al referirse a la necesidad de adoptar una competencia amplia o bien, de restringirla.

Con anterioridad a la vigencia de la ley 16.986, la Corte Suprema sostenía que, con el objeto de amparar los derechos y garantías constitucionales, todos los jueces nacionales, dentro de sus respectivas competencias territoriales, debían interpretar y aplicar la Constitución Nacional en las causas cuyo conocimiento les fuera requerido.

Es decir, los jueces nacionales, sin distinción de fueros, eran competentes para conocer en las demandas de amparo, siendo ello un deber inexcusable cuando les sea requerido el auxilio de su autoridad.

Según la Corte Suprema, esa interpretación extensiva era la que más coincidía con las características amplias del amparo en defensa de los derechos individuales y alertaba que las cuestiones de competencia eran susceptibles de ocasionar demoras que acarrearían la irreparable consumación de los perjuicios que el amparo tendía a evitar (Fallos 245:437).

No obstante, la Corte Suprema dejó siempre a salvo su competencia originaria, salvo los casos previstos en el artículo 101 de la Constitución Nacional (anterior a la reforma de 1994, actual art. 117 C.N. vigente); e igualmente, distinguió también la competencia federal de la provincial.

Salvo ello, la Corte Suprema adoptaba la postura permisiva de una amplia competencia para el ejercicio de la acción de amparo, siendo contraria a admitir el planteo de cuestiones de competencia que demorarían el trámite de tales juicios.

Con la sanción de la ley 16.986 y frente al texto de sus artículos 4º y 16, renació la discusión en torno a la competencia en razón de la materia en los juicios de amparo (Véase al respecto, Sagües, Derecho Procesal Constitucional, Tº 3, Acción de amparo, pags. 297/298, Ed. Astrea 1988).

El autor citado (pag. 303) precedentemente recuerda que en la causa «FERNÁNDEZ BEDOYA, Juan y Otros», la Corte Suprema señaló que la ley de amparo proscribe la articulación de las cuestiones de competencia, pero que ello rige sólo para las partes, en razón de la celeridad que debe caracterizar al amparo; pero que los magistrados deben analizar la competencia, a lo cual no obsta el artículo 16 de la ley 16.986, pues esta norma tiende a impedir el planteamiento de defensas o excepciones previas que obstaculicen la celeridad del trámite que corresponde imprimir a estas causas.

Es decir, del fallo mencionado surge la doctrina que señala que el juzgador tiene facultades para analizar si es o no competente, mientras que la aparente contradicción entre el artículo 4º y el artículo 16 de la ley 16.986 no resulta tal si se advierte que el artículo 16 de la ley 16.986 tiende a impedir el planteamiento de la cuestión de competencia como defensas o excepciones previas que obstaculicen la celeridad del trámite.

Pero a criterio de Sagüés (Ob. citada, pags. 305 y sgtes.), el espíritu de la norma legal en cuestión, se refiere al planteo de cuestiones de competencia promovidas o articuladas por las partes, a fin de proteger la celeridad del amparo.

Sin embargo, tal argumento es aparente, pues en definitiva la declaración de incompetencia de oficio por parte del juez, es susceptible de motivar «ab initio» la demora del trámite.

Por lo demás, cabe advertir, tal como lo señalamos anteriormente, que la ley 16.986, sancionada en 1966 durante la presidencia de facto de Onganía, tuvo como intención limitar los alcances de la acción de amparo, creación pretoriana de la jurisprudencia y además, la norma fue dada en un contexto distinto del actual, no sólo desde el punto de vista político, sino también analizada desde lo jurídico y social, cuando no se concebía la protección de ciertos bienes y derechos, sobre todo desde el punto de vista colectivo, pues se trataba de una situación histórica en la que se luchaba por las libertades y derechos individuales.

La doctrina, si bien no uniforme, señala que, luego de incorporado a la Constitución Nacional el art. 43, cualquier disposición sustantiva o procesal, no sólo emanada de la ley 16.986, que limite la garantía del amparo y su ejercicio eficaz, cae bajo la figura de la inconstitucionalidad sobreviniente, como lo señala Gelli, María A., (La Ley, 2006, Constitución de la Nación Argentina, pag. 499); por su parte, Ekmekdjian, Miguel A. (Tratado de Derecho Constitucional, Ed. DePalma 2001, Tº IV, pags. 63/64) afirma que los únicos requisitos que mantendrían su vigencia, con ciertas reservas, son los dispuestos por los artículos 1º y 2º, inciso b) y e) ; mientras que Gozaini, O. (El amparo, Ed. DePalma, 1995, pag. 35) entiende que subsisten también los incisos a) y d), que a su vez Gelli considera inconstitucionales. Tales referencias son citadas por Catalano Mariana, Reglamentación del Amparo, La Ley, 5 de junio de 2007.

El efecto que la vigencia del artículo 43 de la Constitución Nacional ha producido sobre la ley 16.986, nos lleva a la doctrina de la Corte Suprema, anterior a la vigencia de la ley 16.986, es decir, a la postura permisiva de una amplia competencia para el ejercicio de la acción de amparo, siendo contraria a admitir el planteo de cuestiones de competencia que demorarían el trámite de tales juicios.

La imposibilidad de efectuar planteos acerca de la competencia prevista en el art. 16 de la ley 16.986, no tiene más finalidad que evitar las demoras, siendo exactamente lo contrario de lo que ocurriría en el caso en caso de decretarse la incompetencia, sin perjuicio de que la vigencia de la ley 16986 a partir de 1994 es discutible.

Por lo demás, ante la duda en torno a la materia se debe estar a favor de la competencia del juez que previene, como la misma ley establece, sin perjuicio de la doctrina en torno a la necesidad de evitar las demoras injustificadas en el tratamiento del amparo, principio esencial aún vigente y muchas veces desvirtuado.

Por ello, consideramos errónea la decisión de la justicia en lo penal económico, que ha adoptado en el tema que nos ocupa, una posición restrictiva y forzada, alejada de la doctrina originaria de la Corte Suprema, lo cual le ha servido para liberarse del tratamiento del tema y ha perjudicado al justiciable por la demora ocasionada en el tratamiento del caso, que es precisamente el efecto contrario al pretendido respecto de la competencia.

III.  La cuestión de la competencia en la acción de amparo respecto de las suspensiones preventivas que se aplican a los auxiliares del comercio y de la aduana cuando son procesados por delitos aduaneros

A nuestro criterio, la justicia en lo penal económico (y en el interior del país, los tribunales federales respectivos), resulta competente en razón de la materia para el tratamiento de la materia que ocasiona este trabajo, lo cual viene a aportar celeridad al tratamiento del amparo, evitando la consiguiente demora y alejamiento de la causa que determinara su planteo.

Creemos que la competencia en razón de la materia, como lo vamos a fundamentar seguidamente, le corresponde a los juzgados indicados, pues si bien la suspensión se dispone por medio de un acto administrativo emanado de la Dirección General de Aduanas, el origen de la misma es el procesamiento penal del auxiliar de la aduana por un delito aduanero.

Por tal motivo, a nuestro criterio, se debe interponer el amparo antes los fueros indicados y tramitar en el juzgado en que esta radicada la causa donde se ha dispuesto el procesamiento.

Como criterio orientador para asignar dicha competencia y entre otras cuestiones, debemos tener en cuenta los artículos 1026 y 1027 del Código Aduanero, según los cuales en todas las causas en las que se investigaren delitos aduaneros, se asigna competencia al fuero en lo penal económico y a los tribunales federales del interior del país, encontrándose excluida la competencia tanto del Tribunal Fiscal de la Nación como del fuero en lo Contencioso Administrativo Federal.

Se observa además que, si bien los artículos 1159 y 1160 del Código Aduanero establecían procedimientos de amparo ante el Tribunal Fiscal de la Nación, este tipo de casos se encuentra expresamente excluido de tales procedimientos por imperio del artículo 1125, inciso e) de dicho cuerpo legal.

Por lo demás, el artículo 4º de la ley 16.986, segundo párrafo señala textualmente que «….Se observaran, en lo pertinente las normas sobre competencia en razón de la materia…» y advertimos que la materia es la relacionada con el procesamiento penal por un delito aduanero; de allí la competencia del fuero en lo penal económico y en el interior del país, los juzgados federales.

Se trata de una suspensión dispuesta con motivo de un procesamiento penal, la cual es aplicada sin sustanciación, sin más trámite, como rezan las normas del Código Aduanero señaladas y se prolonga por todo el tiempo que dure el procesamiento. No existe además recurso alguno al respecto y no existe tampoco posibilidad de revertir la situación a través de algún procedimiento especialmente previsto al efecto.

Teniendo en cuenta entonces que el objeto del amparo es solicitar a la demandada, es decir a la aduana, que deje sin efecto una medida que se encuentra relacionada con la investigación de un presunto delito aduanero, como es la suspensión del auxiliar aduanero con motivo de su procesamiento por tales ilícitos, se entiende que el juzgado donde tramita la causa es el competente por la especificidad de la materia, por aplicación del principio de celeridad y de eficiencia técnica y por lo dispuesto en las normas expresas del Código Aduanero que hemos citado precedentemente.

Adviértase que una eventual declaración de incompetencia, pese a la materia de que se trate, no hará más demorar la resolución de la cuestión de fondo reclamada por vía de la acción de amparo.

Este argumento se refuerza con la naturaleza de la medida de suspensión, pues la misma consiste en realidad en la inhabilitación para que el auxiliar ejerza su actividad relacionada con el comercio internacional por todo el tiempo en que esté procesado por el delito aduanero. A ello se agrega que, en realidad, esta suspensión para el ejercicio profesional configuraba una verdadera pena anticipada.

Una vez planteada la acción de amparo, le corresponde entender al fuero penal económico y, en el interior del país, a los juzgados federales respectivos, para evitar dilaciones en la resolución.

Entre los argumentos que pesan para tal competencia, se destaca el relativo a la naturaleza de la medida adoptada por la aduana. Se trata de una inhabilitación que vulnera el principio de inocencia consagrado constitucionalmente y, aunque se trata de una resolución administrativa, no es ajena al proceso penal, sino derivada del mismo y por ello, se entiende que la acción de amparo incoada pertenece a la competencia de los juzgados mencionados.

La afectación a los derechos individuales contenidos en la sección dogmática del texto constitucional, es consecuencia directa del procesamiento y la imposición de una suspensión de carácter y naturaleza administrativa, emanada de la Aduana, esto es, de un órgano de la Administración Pública Federal en uso de facultades propias que le fueron conferidas en el Código Aduanero (Ley 22415 y sus reformas) no es más que una consecuencia directa del procesamiento decretado en sede penal.

En tal sentido, la sanción que la suspensión aplicada trasunta y que se ha impuesto resulta del dictado de un acto administrativo de la Aduana en ejercicio de facultades técnicamente que no son independientes de la instrucción de un proceso penal y del dictado de actos procesales propios del mismo.

En consecuencia, al cuestionarse el dictado de una suspensión preventiva emanada de un órgano administrativo federal de la Administración Pública descentralizada, pero pendiente de un procesamiento penal, quien debe entender en la presente acción de amparo es la Justicia en lo Penal Económico (o los tribunales federales del interior del país), que fue la que dictó el procesamiento en cuestión.

Es dable afirmar que la cuestión relativa a la competencia relativa al ejercicio de esta acción perjudica al actor, que, en la realidad es el único limitado al efecto.

Entendemos que la eventual declaración de incompetencia obstaculizaría el desarrollo de la acción ante el fuero competente en razón de la materia y se provocaría una lesión contraria a la que la norma, al impedir la discusión en torno a la competencia, procuraba evitar.

El artículo 16 del mismo texto legal impide, entre otras, la articulación de cuestiones acerca de la competencia.

El análisis de la competencia es facultad del magistrado que interviene, con el objeto de respetar la regla que acerca de ello, la competencia, surge del artículo 4º de dicha ley.

El magistrado analiza la competencia en razón de la materia, de manera que se cumpla la pauta que al respecto impone el artículo 4º, párrafo 2 de la ley 16.986.

Adviértase que en el caso, la cuestión atinente a la competencia viene por aplicación del artículo 4º de la ley 16986, el que expresa que se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.

Asimismo, las normas pertinentes del Código Aduanero resultan útiles para la determinación del fuero competente en razón de la materia y en tal sentido, cabe afirmar que las normas que atribuyen la competencia al fuero en lo Contencioso Administrativo Federal como por ejemplo los arts. 53, 70, 88 y 105 del C.A., no son aplicables al presente caso, pues las mismas presuponen la instrucción de un sumario administrativo para el que se prevé un trámite específico con independencia de una causa judicial por presuntos delitos imputables al mismo sujeto, lo cual no existe en el caso, pues no se trata de la sanción aduanera de carácter administrativo allí prevista, sino de una inhabilitación automáticas con motivo del procesamiento (arts. 44, 61, 80 y 97 respectivamente del C.A., razón por la cual se entiende que el objeto procesal de la causa penal que se instruyera ante el fuero penal económico o la justicia federal en el interior del país, constituye un factor determinante para atribuirle competencia respecto del acto administrativo cuestionado.

Por tales motivos, ese fuero es competente, para evitar que, a través de una discusión relativa a la competencia, se desvirtúe la celeridad y el alcance de la acción de amparo.

Afirma ello que la medida de suspensión no se dictó en el contexto de un sumario administrativo, sino en realidad como surge del propio texto legal, se trata de una medida preventiva adoptada en razón del procesamiento por un delito aduanero, que se aplica «sin más trámite», como expresan las normas legales indicadas.

IV.- La jurisprudencia acerca del tema

En materia de resoluciones administrativas dictadas por la A.F.I.P.-D.G.I., que imponen la clausura de locales comerciales, el fuero penal económico ha asumido la competencia en numerosas acciones de amparo.

La jurisprudencia es pacífica en tal sentido: A título de ejemplo, podemos citar CPECON. Sala B, Reg. 511/2004, 30/06/04, Causa nº 52.283, tribunal de origen: J.8, S. 16; CPECON. SALA A, Reg. 712/2002, 18/10/02, Causa nº 49.259, tribunal de origen: J.8, S. 16 entre numerosos otros fallos que acogieron acciones de amparo contra resoluciones administrativas dictadas por la A.F.I.P.- D.G.I.

En cuanto a acciones de amparo instauradas respecto de resoluciones de la A.F.I.P – D. G. Aduanas, si bien la jurisprudencia no es pacífica, este fuero se declaró competente en numerosos casos, más allá del resultado de los mismos. Sirven a título de ejemplo, CPECON., Sala «A», Reg. 617/1994, 1/12/1994, «INTERLEATHER S.A. a/acción de amparo» causa nº 34527, tribunal de origen: J. 7, S.13, en la cual se discutió la procedencia de la acción de amparo respecto de la suspensión de pagos de reintegros a la exportación; CPECON., Sala «B», Reg. 233/1995, 21/6/1995, «ASTUDILLO, JUAN CARLOS s/acción de amparo», causa nº 17854, tribunal de origen: J.2, S. 4, en la cual se debatió la suspensión preventiva aplicada por la aduana respecto de la habilitación de una firma para operar ante ella; entre otros fallos relacionados con causas por delitos aduaneros.

En mayo del corriente año, interpusimos una acción de amparo pidiendo que se declare la inconstitucionalidad del artículo 44, ap. 1, inciso b) del C.A. con el objeto de hacer cesar la suspensión de un despachante de aduana que soportaba cuatro años de procesamiento por el delito de contrabando y la consiguiente suspensión preventiva impuesta por la aduana con motivo de esa situación procesal, que había decretado el Juzgado Penal Económico nº 8 en la causa nº 9499 del su registro.

En razón de los argumentos expuestos precedentemente, se interpuso la acción ante la justicia en lo penal económico, asignándose el expediente en razón del sorteo reglamentario al Juzgado Penal Económico nº 2, Secretaría nº 4 (Causa Nº 461/2007 del registro de dicho Juzgado).

Este juzgado se declaró incompetente, con argumentos erróneos, por sostener «…que la supuesta afectación a los derechos individuales contenidos en la sección dogmática del texto constitucional que han sido invocados por la accionante, sería consecuencia directa de la imposición de una sanción (SIC) de carácter y naturaleza estrictamente administrativa, emanada de la Aduana, esto es, de un órgano de la Administración Pública Federal en uso de facultades propias que le fueron conferidas en el artículo 44 y concordantes del Código Aduanero» agregando que «…la sanción que se habría impuesto resultaría del dictado de un acto administrativo dictado por la Aduana en ejercicio de facultades técnicamente discrecionales, independientes de la sustanciación de un proceso penal y del dictado de actos procesales propios del mismo. Que en consecuencia, al cuestionarse el dictado de una sanción emanada de un órgano administrativo federal de la Administración Pública descentralizada, quien deberá entender en la presente acción de amparo es la Justicia Contencioso Administrativo Federal.»

Desde el inicio se advierte el error en que incurre el juez de grado, al atribuirle a la aduana facultades discrecionales al respecto, cuando las mismas son regladas y de imposición automática, aunque no deja de ser auspicioso que atribuya el carácter de sanción a la suspensión que la aduana impuso en el caso, pese a que ello provenga de un error en la interpretación de los hechos.

Apelada la decisión, la Excma. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Penal Económico, Sala «B» declaró mal concedida la apelación en razón de que el art. 15 de la ley 16.986 establece que sólo son apelables la sentencia definitiva, las resoluciones previstas en el art. 3º de la propia ley, referidas al rechazo de la acción sin sustanciación y las resoluciones que dispongan medidas de no innovar o la suspensión de los efectos del acto impugnado. Agregó además que el artículo 16 de la ley 16.986 impedía, entre otras cuestiones, el planteo de cuestiones de competencia.

Pero además, agregó que la competencia atribuida al fueron en lo Contencioso Administrativo Federal, surgía del artículo 105 del Código Aduanero, lo cual evidencia la escasa, sino nulo contracción al estudio del caso, como la ignorancia de la cuestión sometida a su tratamiento, pues el art. 105 del C.A. se refiere a la apelación ante la justicia de las sanciones impuestas a los importadores y exportadores en el contexto de un sumario instruido por faltas graves cometidas en el ejercicio de su actividad ante la aduana. Como vemos, ello en nada se asemeja al tema en tratamiento.

Así el expediente pasó a la Justicia en lo Contencioso Administrativo Federal, donde sufre la demora que la propia ley 16.986 intenta evitar y sigue sin resolver hasta la fecha de estas líneas, pese al carácter excepcional y sumarísimo de la acción intentada.

Con posterioridad a ello, en 25 de septiembre de 2007, interpusimos una acción de amparo (causa nº 989/07 del Juzgado Penal Económico nº 1, Secretaría nº 1) con el objeto de lograr la inconstitucionalidad del art. 97, ap. 1, inciso b) del C.A. y con ello, que cese la suspensión dispuesta por la aduana de forma preventiva con motivo del procesamiento de un importador por el delito de contrabando en la causa nº 21.331 del registro del Juzgado Penal Económico nº 2, Secretaría nº 3.

En dicha acción de amparo, el Juzgado Penal Económico nº 1, Secretaría nº 1 consideró que el fuero era competente, pero estimó que la acción iniciada debía ser atendida por el Juzgado Penal Económico nº 2, por ser dicho tribunal el que había generado la situación jurídica en virtud de la cual se había dispuesto la suspensión del importador. Agregó además que la acción intentada se adecuaba más a un planteo de inconstitucionalidad que al amparo propiamente dicho.

Por su parte, el Juzgado Penal Económico nº 2, Secretaría nº 3, resolvió no aceptar la competencia.

Planteada la cuestión ante la Excma. Cámara del fuero, Sala «B», esta la dirimió considerando que la conexidad no era aplicable, pues ella sólo regía en cuestión de delitos de acción pública y no frente a acciones de amparo, por lo cual no se justificaba el apartamiento de las reglamentaciones que se establecen para la distribución de las causas por sorteo entre los distintos magistrados con igual competencia material y territorial. Por ello, atribuyó la competencia al Juzgado Penal Económico nº 1 para entender en el caso.

Hasta la fecha en que escribo estas líneas, 8 de noviembre de 2007, la cuestión no había logrado su tratamiento de fondo, demorado por una mera cuestión de competencia, pese al texto expreso de la ley en sentido contrario.

Como reflexión, cabe acotar que, pese a que la ley 16.986 estableció que debían evitarse los planteos de incompetencia, para no dilatar el tratamiento de la cuestión de fondo planteada en las acciones de amparo, surgiendo ello asimismo de la jurisprudencia de la Corte Suprema, anterior a la propia ley en cuestión, el tratamiento dado a este tipo de cuestiones, dista de tal deseo.

Dr. Jorge Argentino Patricios

Diciembre 2007