El regreso hacia una aduana de control -Dr. Guillermo Juan Tiscornia

EL REGRESO HACIA UNA  ADUANA DE CONTROL

por Dr. Guillermo Juan Tiscornia

A)Introducción a la problemática

Bajo la loable premisa de profundizar -a partir de los comienzosde la década de los novena-  un más que plausible y necesario proceso dedesburocratización de la administración aduanera, y sobre la base de undiscurso eficientista y modernizante se cayó en el extremo opuesto detransformar al servicio aduanero en una » aduana de servicio» endetrimento de una genuina «aduana de control», viéndose -entonces-relajadas las estructuras de control sobre el amplio circuito delcomercio exterior.-

B) Casos paradigmáticos
Así,  el caso conocido públicamente como la «mafia del oro» aludea un contrabando exportador de productos áureos manufacturados,maniobra elusiva del control aduanero cuya concreción resultó -a su vez-factible merced a la política de flexibilización de los controlesaduaneros implementada a partir de 1992 en la aduana Argentina, enancada- asimismo- en una política irreversible de desregulación de laactividad portuaria y del comercio exterior.-

Esa maniobra elusiva del control aduanero le habría representadoal erario público una pérdida -durante 1993 y 1994- de aproximadamente150 o 200 millones de pesos.-

Fácilmente podrá establecerse un paralelo entre lascaracterísticas paradigmáticas del caso de la «mafia del oro», con elrecordado caso » Konnner Salgado» ( 1985), aspecto  que marca una claraidentidad y perfecto calco ( a excepción de  algunas variables)  en loque respecta a la modalidad comisiva observada, esto es, la simulaciónurdida en las exportaciones.-

El caso » Konnner Salgado» se inscribe en el contexto de la gestiónvaciadora y fraudulenta del ex Administrador Nacional de Aduanas de aquella época  (condenado a su turno a 10 años de prisión -7/7/98-por 3.636 hechos de contrabando detectados  en la aduana del AeropuertoInternacional de Ezeiza y a partir del montaje de una colosal maquinariadelictiva, decisión que fue confirmada el 15/3/00 por la Sala B de laExcma. CPE ), representando ése el único caso de castigo en la historia judicial Argentina  por corrupción estructural en el servicio aduanero.

Aquella gestión es recordada -además- en razón  delvaciamiento de las aduanas patagónicas, y, a partir del empleosistemático y fraudulento de los regímenes de promoción industrial (caso de los «galpones de Tierra del Fuego» ).-

C) Privatización de los servicios aeroportuarios

En ese mismo contexto, cabe señalar que  el liderazgo político de ese entonces  fue directamente funcional a laprogresiva edificación de un Estado megadelictivo en la RepúblicaArgentina, estigmatizado -básicamente- en la ya aludida  gestiónvaciadora y fraudulenta, sumado a que -al mismotiempo en que abandonaba  su mandato en el mes de  julio de 1989- elPoder Ejecutivo se apresuró a emitir su  último acto de gobierno,designio por el cual  le obsequió el fantástico negocio vinculado a  la explotación de los depósitos fiscales en las zonas aeroportuarias (verdadero puntal en el contrabando institucionalizado en la Argentina)a un grupo empresario, dando entonces lugar al nacimiento de la tancontrovertida EDCADDASA , empresa mixta en la cual el 49% del paqueteaccionario pertenecía a un grupo empresario.             El perjuicio fiscal ocasionado en el caso «Konner Salgado»  trepó-según estimaciones efectuadas en 1986  por  la propia DGI-  hasta los250.000.000 de pesos, y, dentro de un exacto contexto delictivo, el casode  la «mafia del oro», pasó a ser un calco casi  perfecto  a partir de1993.      Ambos casos marcan un más que interesante punto de inflexión: lahistórica vulnerabilidad de los controles aduaneros a lo largo de casidos décadas, y la falta de una base de datos compartida entre la aduanay el ente fiscalizador.-

D) La versión del contrabando en el transporte aeroexpreso

En ese mismo contexto conceptual, la contratación efectuada por laAFIP DGA con la Cámara que agrupa a la empresas del rubro aeroexpreso ,suscitará  -no se dude- fuertes controversias en torno al controladuanero entendida como una función indelegable del Estado. Montado en ese mismo  discurso eficientista y modernizante,  sepresentó -ante la opinión pública un «novedoso mecanismo» de controlsobre los courriers que «será financiado por las empresas del sector deltransporte aeroexpreso». Más allá de la inconveniencia  que justamente  el sector acontrolar sea  quien deba financiar ese nuevo mecanismo, la creaciónpublicitada permite recrear pasadas y similares  iniciativas que -en laaduana-   fracasaron por completo.

E) Distorsiones en el Sistema Informático María

A propósito del funcionamiento del tan controvertido SistemaInformático María, cabrá agregar que  sus tan publicitadas «bondades»han vuelto a cobrar actualidad al punto que el 19/9/01 el DepartamentoAuditoría Aduanera bajo  cargo n° 28/2.001  alude a irregularidades enla operatoria de numerosos despachantes de aduana e importadores / exportadores.

Se detectó -a partir del análisis de la información entrecruzada-que se trata de personas fallecidas que aparecen efectuando operacionesaduaneras con posterioridad a la fecha de registrada  su defunción, comoasí también de otro tipo de maniobras relacionadas con personassuspendidas para operar en el sistema informático y/o habilitadas parasu utilización.

En síntesis, personas registradas como fallecidas figurabanal momento de iniciarse  las tareas de auditoría como habilitadas paraoperar en destinaciones aduaneras  en el sistema informáticoimplementado en la AFIP DGA.

F) Nuevas distorsiones en el Sistema Informático María (SIM)

Otra variante de eventuales irregularidades se circunscribe aoperaciones realizadas por personas no inscriptas a tales fines ante elservicio aduanero; personas que si bien figuraban inscriptos comodespachantes de aduana operaban en el SIM con número de CUIT inválidos;o despachantes de aduana  que   figuraban en el SIM como habilitados;una misma despachante de aduana que operaba con dos claves en el SIM;personas de existencia ideal que operaban como despachantes de aduana yque no estaban formalmente inscriptas ante el servicio aduanero comoimportadores / exportadores; despachante de aduana fallecida que a lafecha de la apertura de las averiguaciones continuaba presentadodeclaraciones juradas de aportes al sistema de seguridad previsional.

Un reciente informe de la Oficina Anticorrupción ( OA nota OA/DIn° 1620/04, ref. n°1471) ( 5/08/04)  puso de manifiesto graves anomalíasen relación a la respectiva gestión informática ( Res. AGN 113/97),advirtiendo que el Plan General de Sistemas carecía de previsionesfundamentales, esenciales, ineludibles, que tornaban al SIM inútil, alpunto que fue elaborado por «simples asesores» del ex AdministradorNacional de Aduanas de aquella época; asimismo se adviertenanomalías en las contrataciones informáticas (Res. AGN 112/97).

La misma OA sostuvo que » …  no debe descartarse la posiblecomisión de ilícitos en la gestión de las contrataciones informáticasobjeto de auditoría», lo que hace aún más escandalosa la absolucióndecretada por el  TOPE n°1 respecto al Administrador de esa época ( 14/12/99).-

G) 1996. Diseño Institucional de la AFIP

La  forma en que fue diseñada en 1996  la Administración Federalde Ingresos Públicos ( AFIP) tradujo una genuina «colonización» de laaduana caracterizada por el desplazamiento y remoción de funcionarios de alta especialización y capacitación, que acentuó el progresivodebilitamiento y la subordinación de la institución.

Las irracionales reformas de las estructuras administrativas yoperativas, lejos de corregir, acentuaron sus falencias.

La contratación de empresas privadas de preembarque que prometíancontrolar y resolver las cuestiones de valoración y subfacturación,certificación de origen, calidad y cantidad de mercadería importada yque auspiciaban dotar a la aduana de una moderna base de datos de valor,fracasó por completo.

Esa privatización le costó al Estado Nacional más de $200.000.000, que fueron sustraídos del presupuesto del organismoimpidiendo su fortalecimiento, equipamiento y modernización.

Esa política fomentó el formidable negocio de las privatizacionesy tercerizaciones, socavando la específica función de áreasinsustituibles del Estado.

El ex  Director de la Aduana en esa oportunidad fue claro ensu momento.  («Se pierden 10.000 millones al año por el contrabando»,por Alejandra Gallo, donde se agrega » Casullo no ahorró críticas alsistema informático de la aduana», 30/6/00, pag.22, Economía, DiarioClarín ).

H) Más sobre la aduana de servicio

Al respecto vale recordar que el ex director de aduanas -Lic.Gustavo A.  Parino- pretendió defender su gestión argumentando que:

1.- armó un esquema desimplificación y luchas contra la competencia desleal e ilícitos.-

2.- diseñó un sistema de controlbasado en la «experiencia internacional» y en la correspondencia connormas internacionales, debatidas y estudiadas por la OrganizaciónMundial de las Aduanas.

3.- Encontró un mal estado de cosasen la aduana Argentina cuando se hizo cargo en 1992.-

4.- La Argentina tenía un sistema deverificación de eficacia supuesta al cien por cien, cuando en realidaden la práctica «no era así».-

5.- La mayoría de los países delmundo poseen verificación «selectiva».-

6.- Cuando aquel ex Administrador dejó el cargo (1995),había unas 500 operaciones de «tránsito» sin cerrar. Luegode su gestión, esos tránsitos «sin cerrar» subieron a 3.500.-

Sin embargo, esa gestión dejó como saldo, segúninvestigaciones de los tres órganos de control del Poder Ejecutivo Nacional ( AGN, SYGEN , PROCURACION DEL TESORO) lo siguiente:

1.- contrabando de mercadería entránsito a gran escala ( 38.678 tránsitos «sin cerrar»).

2.- asignación abusiva del canalverde, cuya selección se conocía 48 o 72 hs. antes de la asignación.

3.-contrabando a gran escala decontenedores «mellizos» o «trillizos». Se declaraba uno y pasaban dos otres.

4.-subfacturación sistemática enimportaciones para consumo.

5.- declaraciones falsas demercaderías.

6.- importaciones particulares, ensu mayoría de contrabando.-

7.-sobrefacturación sistemática enexportaciones, para cobrar -indebidamente-reintegros ( ej. :caso de la «mafia del oro»).-

I) Distorsiones de la evasión aduanera en distintas variablesmacroeconómicas

La aduana fue un organismo siempre codiciado por las distintasalas políticas de los gobiernos de turno. Recaudaba, según cifrasoficiales, más de 25 millones de pesos por día en impuestos para elerario.

La Auditoria General de la Nación  creada tras la reformaconstitucional de 1994 a cargo del entonces funcionario  radical EnriquePaixao, giró escandalosos informes al Congreso Nacional que daban cuentade un total descalabro y descontrol en la aduana.  Idem la SYGEN, que ya venía advirtiendo desde hacía dos añosexactamente lo mismo.

En enero de 1996 la Unión Industrial Argentina  denunció que elcontrabando importador llegaba a 5.000 millones de dólares anuales.

En una nota publicada y firmada por el economista Daniel Muchnik acomienzos de 1996 en el diario Clarín,  se apuntaba que «si elcontrabando importador suma 5.000 millones de dólares, la Argentinahabría registrado en 1995 no un superávit comercial, como lo pretendióCavallo,  sino un déficit de 4.000 millones de dólares, ello sin contarla sobrexportación, lo cual abultaría dicho déficit comercial».-

«No sería cierto, entonces, que la Argentina superó la crónicabalanza comercial, que se detuvo con el «boom» importador de losprimeros años de la convertibilidad o que las importaciones hayan estadoconcentradas en bienes de capital o en maquinarias, porque, sumado alcontrabando, los bienes de consumo seguían liderando lasimportaciones».-

La brutal apertura económica  permitió la invasiónindiscriminada a nuestro mercado interno de toda clase de mercadería,cuyos precios acarrearon la quiebra y desintegración de importantessectores productivos nacionales.

Hubo una decisión política de impulsar la baja de los preciosinternos mediante el ingreso irrestricto de mercadería importada avalores irreales, para sostener la convertibilidad.-      La  implementación de políticas de libre comercio exigidas por la Organización Mundial de Comercio ( OMC), contribuyó al vaciamiento delas estructuras de control en el servicio aduanero .-      Ese desastre se agravó en razón de la apertura de nuestro mercadointerno sin exigir idéntico tratamiento de otros países y ni que hablar,en virtud del ingreso de mercaderías provenientes de países con altossubsidios.      La ausencia de mecanismos «antidumping» o medidas de retorsióneconómica, oportunas, ágiles y eficientes también se erigió en otrofactor que facilitó aquel estado de cosas.

El desmesurado costo de la operativa portuaria privatizada, queencarece el precio de nuestras exportaciones gravitó -también- en esemismo sentido.

J) 1997. Conclusiones de la  Comisión Especial Investigadora delCongreso Nacional al cierre de la labor parlamentaria

1.- decisión deliberada del equipoeconómico de ese entonces que prefería perder recaudación aumentando laoferta de bienes a bajo precio, al tiempo que disminuían lasimportaciones estadísticas, disimulándose el déficit de la balanzacomercial.
2.- crecimiento artificial deexportaciones con reintegros (sobrefacturadas), con la consiguientelectura distorsionada de la balanza comercial.
3.- descontrol sobre las mercaderíasno nacionalizadas que podían circular mediante tránsitos a aduanas delinterior o países limítrofes, traslados a depósitos y trasbordos.

4.- ausencia total de mediostécnicos actualizados para revisar el contenido de la carga.

5.- vigencia simultánea de unsistema informatizado y otro manual para registrar las importaciones.

6.- defectos intrínsecos del sistemainformático implementado ( léase, ausencia de módulos de controlinteligente y de contraverificación).

7.- incorporación de la selectividadinteligente mediante el abuso de facultades del Administrador de laAduana, sin haber modificado la legislación de fondo, sumado no solo ala precariedad del sistema sino también a la manifiesta ilegalidad delas resoluciones  administrativas.

El Sr.  Fiscal coordinador -Dr. Raúl O. Plee- denunció el 26/12/96ante los señores Diputados de esa Comisión Especial Investigadora, lafuga de mas de 30.000 destinaciones de tránsito del sistema informáticoimplementado en la aduana.

K) Aduanas del Interior y marco constitucional

De acuerdo a nuestra Ley Fundamental, no hay más aduanas que lasde frontera y exteriores ( arts. 10 y 11 CN), razón por la cual elcontrol aduanero  sobre el comercio exterior debe verificarse en lasaduanas de frontera.
Ese mismo esquema de diseño constitucional es el que adopta -desdetiempo inmemorial- la República Federativa del Brasil, que no tiene -niconoce- acerca de aduanas interiores ni de «tránsito de mercaderíashacia aduanas interiores”.-
Sin embargo, a partir de  la sanción de la ley 22.415 ( B.O.21/9/81,  modificatorias y Decreto 1001/82) la Argentina asistiógradualmente   la creación de las denominadas «aduanas interiores».

A ello se suman las destinaciones suspensivas de tránsito,variable que permite que una mercadería que arriba a una aduana deingreso con posibilidades de ejercicio de   un control intenso vaya «entránsito» hacia una aduana del «interior» ( con menores posibilidades decontrol).

Por ello, al compás del paroxismo desregulador propio de losprimeros años de la apertura económica ( Decreto n° 2284/91 -arts.19 a31-, ratificado por Ley 24.307 -B.O. 30/12/93), se permitió que unacarga «en tránsito» dejara una aduana de mayor control a una de menorcontrol, lo que facilitó la pérdida de la mercadería ( lisa y llanamentela fuga al circuito del contrabando).-

Cuando a  la aduana se le quitó la posibilidad de precintar oacompañar con vigilancia aduanera al contenedor, se abren las puertas alcontrabando.-

Las irregularidades detectadas fueron básicamente las mismas: Lacuestión de los reembolsos en las exportaciones para consumo, lo quesucedió con los galpones de Tierra del Fuego, ydespués con la «mafia del oro».

Pareciera que, al compás de ese mismo paroxismo desregulador(sumado a los controvertidos  convenios de transporte terrestre quesuscribió la Argentina con distintos países de la región)  lo que sebuscó fue  provocar un descontrol para luego justificar unaprivatización  parcializada sobre aspectos esenciales que hacen a lasindelegables funciones de control sobre  el circuito del comercioexterior.

Basta con apreciar las groseras diferencias y asimetríasobservadas  según estadísticas oficiales del movimiento de frontera dePaso de los Libres ( Corrientes) y Uruguayana ( Brasil) que dan cuentaacerca de un movimiento ilegal de contenedores ( 1994/5/6/7/8/9 y 2.000)bajo el régimen MIC/DTA ( Manifiesto Internacional de Carga, DestinaciónTránsito Aduanero).

Y, ese mismo paroxismo desregulador se aprecia con mayor nitidezcon el dictado de la resolución ANA n°1166/92 -art.7- por la cual seeximía al guarda de verificar el contenido de la carga, bastando el solocotejo de la boleta de salida a plaza sumado al dictado del Decreto 660( B.O. N °29.453) por el que -por su artículo 4- se estimó suficiente (para  el Régimen Promocional de la industria automotriz) la constituciónde una garantía «global» conforme el controvertido régimen de las»aduanas domiciliarias».

En ese mismo esquema el Decreto 660 mantenía  el canal verde de laselectividad con abstracción del canal que el Sistema Informático María( SIM) le asigne.

L) 2007. Gestión Actual. Central de InformaciónAduanera. Laboratorio de riesgo. Seguimiento satelital de la carga

La gestión del actual Director General de Aduanas -Dr. RicardoEtchegaray- se caracteriza por una vocación clara de marcar un regresohacia una aduana de control. El fortalecimiento del contralor estápatentizado por la inclusión de una Central de Información Aduanera quepermite conocer -con un margen adecuado de anticipación- el arribo deuna carga a zona primaria aduanera.

Este factor permite -a su vez- elaborar un adecuado  perfil deriesgo tanto respecto  de las operaciones como también respecto  de losactores o documentantes de las mismas operaciones, y,  así se  reducensensiblemente  los márgenes de subfacturación o de cualquier otrasimulación delictiva en el amplio universo de destinaciones aduaneras.

La gradual incorporación de tecnología que permite el seguimientosatelital del medio de transporte donde va acondicionada la carga que vaen tránsito hacia una aduana del interior o hacia un depósito fiscal,también se erige en otro factor que reduce los márgenes del contrabando.

Y ni que hablar acerca de la progresiva inclusión de scanners ensectores estratégicos de la zona primaria aduanera ( ej. Zona Franca LaPlata, Terminal Portuaria 4, etc.), todo lo cual ha permitido que laaduana Argentina haya calificado como «aduana segura», de acuerdo a lasúltimas mediciones de la Organización Mundial de las Aduanas ( OMA).

Dr. Guillermo Juan Tiscornia

Abril 2007