Buenos Aires, Sabado, 4 de Febrero
26 diciembre, 2022 21:36 Imprimir

El Tribunal Fiscal de la Nación, a más de 60 años de su creación, y su preeminente resguardo de los derechos de los contribuyentes. Propuestas legislativas que pulverizan su razón de ser – Dres. Abel Atchabahian – Leandro Stok

 

De acuerdo al texto de un proyecto de ley, presentado con fecha 19 de diciembre de 2022, por la Dirección de Mesa de Entradas del Honorable Senado de la Nación, se pretende modificar, entre otros, el art 167 de la ley 11.683, de tal manera que el recurso de apelación por ante el Tribunal Fiscal de la Nación, perdería el efecto suspensivo que tiene actualmente.

El intento de reforma deja en claro que, de prosperar la misma, llevaría ínsita una incuestionable regresión de los derechos de los contribuyentes que, hasta ahora, contaban con una instancia de discusión de los ajustes de la Administración tributaria sin que les fuera exigible el pago previo.

Aunque se intente disimular el solve et repete como una pérdida del efecto suspensivo que reconoce el art. 167 al recurso de apelación, en la práctica y sin eufemismos, la reforma no es otra cosa que la instauración del pago previo en la instancia del Tribunal Fiscal de la Nación, porque si bien la falta de pago no constituiría un obstáculo para la tramitación y sustanciación del proceso en dicho ámbito, el contribuyente quedaría a merced de las acciones judiciales de cobro del Fisco.

La regresividad resulta evidente y conculca de manera cierta y no potencial los derechos de los contribuyentes. La norma propuesta por el proyecto de reforma del art. 167 de la ley 11.683 contiene una concreta afectación al principio de progresividad y, su consecuencia natural, el principio de prohibición de regresividad en los términos prescriptos por el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

De acuerdo con tal principio, los Derechos Humanos, tanto en su reconocimiento como en su efectividad y protección, deben avanzar en un sentido creciente hacia su plena realización – Wlasic, Juan Carlos, Manual Crítico de Derechos Humanos, 2ºed., Buenos Aires, La Ley, 2011, páginas 52 y 53 -. El principio de progresividad como criterio hermenéutico en materia de derechos humanos forma parte del bagaje teórico tanto del derecho internacional de los derechos humanos, como del derecho constitucional doméstico, al menos en materia de derechos sociales, aunque su aplicabilidad no tiene por qué limitarse a ese campo – Courtis, Christian -compilador-, Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, 1º ed., Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Editores Del Puerto, 2006, página 3.

En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que los tratados internacionales promueven el desarrollo progresivo de los derechos humanos y sus cláusulas no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de derecho alguno establecido por la primera parte de la Constitución Nacional. La consideración de los recursos disponibles de cada Estado – conf. arts. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos – constituye una pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por esos documentos, mas no importa disculpa alguna para desconocer o retacear los derechos vigentes – conf. art. 29 de la convención citada -. Debe suponerse que el legislador ha sopesado los factores humanos, sociales y económicos al establecer la extensión de las prestaciones reconocidas y no corresponde a los jueces sustituir dicha valoración mediante razonamientos regresivos que, en la práctica, sólo conducen a negar el goce efectivo de esos derechos en los momentos de la vida en que su tutela es más necesaria – C.S.J.N., in re Sánchez, María del Carmen vs. Administración Nacional de la Seguridad Social, 17.V.2005, Fallos 328:1602, publicado en La Ley 2005-C, 399.

Es que de la obligación estatal de implementación progresiva de los derechos humanos pueden extraerse algunas obligaciones concretas, como ser la obligación asumida por el Estado de no regresividad, que importa la prohibición de adoptar políticas y medidas y, por ende, de sancionar norma jurídicas, que impliquen un retroceso en el nivel de protección de los derechos de los individuos frente al Estado. A partir de allí, se evidencia el alcance del principio de prohibición de regresividad, de modo que la derogación o reducción de los derechos vigentes contradice claramente el compromiso internacional asumido. Desde esa perspectiva, se observa que una de las nociones posibles de regresividad refiere al mundo normativo, es por ello que la prohibición de regresividad puede aplicarse a normas jurídicas: es decir, se refiere a la extensión de los derechos concedidos por una norma (regresividad normativa). En este sentido -no empírico sino normativo-, para determinar que una norma es regresiva, es necesario compararla con la norma que ésta ha modificado o sustituido, y evaluar si la norma posterior suprime, limita o restringe derechos o beneficios concedidos por la anterior (…) Al comparar una norma anterior con una posterior, el estándar de juicio de regresividad normativa consiste en evaluar si el nivel de protección que ofrece el ordenamiento jurídico ante una misma situación de hecho ha empeorado – Courtis, Christian -compilador-, Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, 1º ed., Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Editores Del Puerto, 2006, páginas 4 y 6.

En consecuencia, el principio de prohibición de regresividad -que también forma parte de las pautas que deben considerarse en el análisis de razonabilidad de las leyes constituye una limitación que los tratados de derechos humanos pertinentes imponen sobre las distintas esferas del poder estatal (y en el marco de la regresividad normativa, especialmente al Poder Legislativo y Ejecutivo), en efecto, la prohibición veda al legislador la adopción de medidas que deroguen, reduzcan o menoscaben el nivel de goce o efectividad que los derechos pertinentes llegaron a alcanzar en el ordenamiento jurídico interno, a partir de la asunción de la obligación internacional.

La inconstitucionalidad de la reforma propuesta por el proyecto de ley que se comenta aparece como manifiesta si consideramos que la regresión a un menor estándar de derechos aparece desde el instante en que el acceso a la jurisdicción habrá de producirse sin que el contribuyente pueda detener la actividad de la Administración tributaria tendiente al cobro de un ajuste que ni siquiera ha traspasado un control de un Tribunal que, aunque administrativo, goza de las garantías y prerrogativas de los tribunales jurisdiccionales.

La prohibición de regresión, en definitiva, constituye un coto que el derecho internacional de los derechos humanos impone a la potestad reglamentaria del respectivo Estado, vedándole la posibilidad de empeorar, disminuir, menoscabar el nivel de goce o efectividad que los derechos de los justiciables llegaron a alcanzar en el ordenamiento jurídico interno, a partir de la asunción de la obligación internacional. En razón de ello, toda medida estatal, se trate de una ley en sentido formal, o de un reglamento administrativo, que tenga un carácter regresivo, en perjuicio de cualquiera de los derechos humanos reconocidos por la normativa fundamental, deviene inválida por inconstitucional, y por ende, no puede ser aplicada por los jueces –C.S.J. de Tucumán, sentencia 6 de fecha 7.II.2018.

Que el contribuyente no cuente con ninguna instancia de discusión de un ajuste de la Administración sin que, como la espada de Damocles, esté condicionado por la ejecución que promoverá el Fisco conlleva un evidente retroceso en derechos que fueron adquiridos anteriormente y va en contraposición de los principios de los derechos económicos, sociales y culturales que imponen la progresividad en el desarrollo de los derechos, la no regresividad y la adopción de medidas positivas.

La experiencia se ha encargado de demostrar que los componentes del Poder Legislativo no se han caracterizado por un acabado conocimiento de la ciencia del derecho. El propósito meramente recaudador que exudan las palabras del proyecto de ley que se comenta, solo puede dejar el sinsabor de que, con él, se pretende sepultar décadas de conquistas en el campo del derecho y del derecho tributario en particular.

El proyecto de reforma del art. 167 de la ley 11.683 intenta lapidar el auspicioso espíritu que motorizó la ley 11.683.

En la medida que no se termine por asimilar de que de una adecuada legislación impositiva depende la consecución de las esenciales finalidades públicas, no se podrá comprender la importancia que tiene su conocimiento. Todos los aspectos de la vida económica, social y jurídica confluyen en el pago de un tributo, es por eso que, con acierto, se dijo que la muerte y los impuestos son las únicas necesidades a las que nadie evade. Pero este último ideal no se logra con reformas conducidas por propósitos escondidos en un mensaje de elevación solventado en expresiones tan grandilocuentes como vacuas. Para alcanzar un adecuado procedimiento tributario no se necesita concebir a éste como antítesis del derecho de defensa del contribuyente.

La demanda de mayores facultades inquisitorias, en desmedro del derecho de defensa, solo revela un mayor grado de incapacidad del administrador tributario en la conducción del órgano recaudador. Nada tenía de original el excelente índice de recaudación que obtenía el cobrador de impuestos en la edad media cuando golpeaba a la puerta del contribuyente, secundado por un verdugo. Pero la disuasión del contribuyente no se logra con capucha y hacha en mano; ello solo provoca la regresión del estado de derecho que aquí se denuncia.

A este atalaya, debemos recordar la Exposición de Motivos de la Comisión Asesora, Informe de la Mayoría, que diera lugar a la ley 15.265, de creación del Tribunal Fiscal de la Nación, integrada por los doctores Juan Carlos Sorondo, Jorge G. Tejerina, Carlos  Giuliani Fonrouge, del 1 de octubre de 1959, en que sostuvieron:

La Comisión ha estimado que la suspensión del pago del impuesto en virtud de la apelación promovida por el contribuyente ante el Tribunal Fiscal es una de las garantías más importantes a conceder en favor de este último, de modo de asegurarle que la determinación del gravamen se ajusta a la ley tributaria” (la negrita es propia).

Por otro lado, debemos citar dentro del Debate Parlamentario, en la Honorable Cámara de Diputados, de creación del Tribunal Fiscal de la Nación, la alocución del diputado Ferreira, donde se expresó en términos contundentes, acerca de la materia del presente comentario:

“Una de las reformas fundamentales que se introducen por vía del proyecto en examen es la derogación en el ámbito administrativo del principio tradicional que rige en materia tributaria, que es el que se conoce con la denominación solve et repete, que está en vigencia en la ley 11.683 (t.o. 1959) … La eliminación de este precepto es, precisamente, lo que acuerda especial conveniencia al procedimiento de sumisión ante el Tribunal Fiscal, toda vez que el contribuyente puede discutir ante él la procedencia de un impuesto sin el previo pago del tributo que le ha exigido la Dirección General Impositiva” (la negrita es propia).

Cuando pesa sobre los contribuyentes la posibilidad de ver paralizados sus patrimonios antes de ser escuchados – siquiera por la propia Administración – se pretende desalentar el reclamo, aún legítimo, bajo la consideración de que mayor será el daño a experimentar en el tiempo que dure aquella medida, que abonar un tributo que no se adeuda. Entonces, tienen miedo los que evaden … y los que no, también.

Dres. Abel Atchabahian – Leandro Stok

diciembre 2.022

 

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