Buenos Aires, Sabado, 4 de Febrero
26 diciembre, 2022 18:46 Imprimir

El Regímen de Coparticipación Federal de Impuestos: análisis y conclusiones en torno a la posibilidad de abandonarlo – Dr. Nicolas Panno

1.       INTRODUCCIÓN

La Constitución Nacional (en adelante, indistintamente la “C.N.” o “Carta Fundamental”) establece en su artículo 1 cuál es la forma de gobierno adoptada por la República Argentina en los siguientes términos: “[l]a Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente Constitución.1

La inclusión en nuestro texto constitucional de aquella forma de gobierno no es casual. En efecto, fue resultado, en parte, de la influencia que las ideas de John Locke, JeanJacques Rousseau y el Barón de Montesquieu, entre otros en Europa, tuvieron en el pensamiento de los convencionales constituyentes de los años 1853 a 18602. Asimismo, resultaron sumamente influyentes los ensayos elaborados por Alexander Hamilton, James Madison, y John Jay3, que componen la obra conocida como “The Federalist” (El Federalista), publicada en los Estados Unidos de Norteamérica en el año 1787.

La recepción en la Carta Fundamental de las teorías originadas en los trabajos de aquellos pensadores, que ya se encontraban plasmadas en otros textos constitucionales, como por ejemplo la Constitución de los Estados Unidos de América4, fue el resultado, entre otros aspectos, de la consagración de tres principios fundamentales.

Estos principios, elegidos por los redactores del proyecto como pilares sobre los cuales fundamentar la estructura de la C.N., son los siguientes5:

a) “El Pueblo no gobierna ni delibera sino a través de sus gobernantes” (quienes son elegidos por el voto popular resultando en principio el único requisito para ello, que sean idóneos para el cargo al que aspiran. Sin embargo, se reconoce que las autoridades proceden de la Nación y solamente ejercen su función por delegación);

b) “La publicidad de los actos de gobierno y periodicidad de las funciones” (todo acto de gobierno debe publicarse para que sea conocido por la población y de esa forma pueda “a priori” exigirse legítimamente su cumplimiento. Asimismo, los funcionarios duran un determinado término en el ejercicio de sus funciones. De esta forma se dota de

1 CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA (Sancionada por el Congreso General Constituyente el 01/05/1853, reformada y concordada por la Convención “Ad-Hoc” el 25/09/1860, con las reformas de las Convenciones de 1866, 1898, 1957 y 1994).

2 Para profundizar sobre este tema se recomienda la obra “Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina” de ALBERDI, JUAN BAUTISTA, Buenos Aires, 2ª ed., EUDEBA, Año 1984.

3 Los citados autores forman parte de los denominados “Padres Fundadores de los Estados Unidos”.

4 CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (firmada el 17/06/1787).

5 Para profundizar en este tema se recomienda la siguiente bibliografía: ESTRADA, JOSÉ MANUEL. “Curso de

Derecho Constitucional.”, Cía. Sudamericana de Billetes de Banco, Buenos Aires, Año 1902, Tomo II; ESTRADA,

JOSÉ MANUEL. “Curso de Derecho Constitucional.”, Ed. Científica y Literaria Argentina, Buenos Aires, Año 1927,

Tomo II; PADILLA, ALBERTO. “La Constitución de Estados Unidos como precedente Argentino.”, Jesús Menéndez – Librero Editor, Buenos Aires, Año 1921; y GONZÁLEZ, JOAQUÍN VÍCTOR. “Estudios Constitucionales.”, Librería y Editorial “La facultad”, Buenos Aires, Año 1930, Tomo I.

mayor transparencia al sistema y se evitan abusos por parte del Poder[1]. Resulta de vital importancia el derecho electoral del pueblo y la división de poderes en los diferentes niveles de gobierno); y

c) “La existencia de diferentes niveles de gobierno” (radica en que existe una armonía entre dos órdenes de soberanía, la provincial y la nacional).

En lo que al presente trabajo se refiere y, por las consecuencias que trae aparejado, nos centraremos en el principio referido en el “punto c”, esto es la existencia de diferentes niveles de gobierno o Estados que supone un país federal, como lo es el nuestro.

1.1.1. Los diferentes niveles de gobierno

En este sentido, explica VILLEGAS que la forma federal de gobierno adoptada por la Argentina implica que existen diversos entes estatales. Así, por ejemplo, hay un Estado nacional o central y varios Estados provinciales o locales[2]. A estos deben agregarse los Municipios, reconocidos como entes estatales en virtud de la manda constitucional resultante de los artículos 5 y 123, conforme la cual las provincias deben asegurar el régimen municipal.

Esos tres niveles de gobierno, nacional, provincial y municipal, fueron investidos por la propia C.N. con diversas potestades, entre las que se encuentran las tributarias. Ahora bien, de acuerdo con el propio texto de la Carta Fundamental y teniendo en cuenta el denominado “programa constitucional”[3], estas potestades tributarias se encuentran distribuidas entre aquellas reparticiones políticas. Así, de la interpretación sistémica de las normas contenidas en los artículos 4, 9, 10, 11, 12, 75, 121 y 126 de la C.N., surge que:

a) A la Nación corresponde establecer: (i) los derechos aduaneros -en forma exclusiva y permanente- (conf. arts. 4, 9, 75, inc. 1, y 126); (ii) los impuestos indirectos -en forma permanente y concurrente con las Provincias (conf. arts. 4 y 75, inc. 2; y (iii) los impuestos directos -con carácter transitorio y siempre que se configuren las circunstancias del artículo 75, inciso 2-.

b) A las Provincias corresponde establecer: (i) los impuestos indirectos -en forma permanente y concurrente con la Nación (conf. arts. 75, inc. 2, y 121); y (ii) los impuestos directos -en forma exclusiva y permanente siempre que la Nación no haga uso de la facultad contenida en el artículo 75, inciso 2-.

c) Los Municipios pueden establecer: cualquier tipo de gravámenes, sean impuestos, tasas o contribuciones. Sin embargo, deberán atender las limitaciones existentes (ej. “Prohibición de Analogía” resultante del inc. b), art. 9 de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales).

En este punto, la mayoría de la doctrina es conteste en que la C.N. reconoce de manera directa las potestades tributarias de la Nación y de las provincias, razón por la cual se las denomina “potestades originarias”.[4]

Por el contrario, en relación con los municipios esas mismas potestades no surgen directamente de la C.N. y por tal motivo se las considera “potestades derivadas”. Ello se infiere, según los doctrinarios, de los términos en los que se encuentra redactado el artículo 5 de la Carta Fundamental, que establece que: “[c]ada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”[5]; y el artículo 123 conforme el cual: “[c]ada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.[6] (el destacado me pertenece)

En este sentido, es interesante recordar la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (en adelante, la “C.S.J.N.”) en autos “Cadegua S.A. c/ Municipalidad de Junín[7], sentencia del 05 de octubre de 2004, en donde haciendo suyo el dictamen del Señor Procurador General de la Nación recordó que en Fallos 325:1249 se “(…) dejó sentado que el art. 123 de la Constitución Nacional -incorporado a la reforma de 1994- no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno. La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes “institucional, político, administrativo, económico y financiero” e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que éstas realicen la determinación de su “alcance y contenido”. Se admite así un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125 de la Constitución Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art. 123.

En efecto, de la última parte del artículo 123 -destacada-, introducida por la reforma constitucional del año 1994, parece quedar claro que, si bien los municipios cuentan con un poder tributario, este último es derivado dado que su contenido será definido por la constitución provincial encargada de asegurarlo.

1.1.2. La necesidad de una coordinación financiera federal

En ese contexto de diferentes niveles de gobierno, cada uno con sus potestades tributarias, el ejercicio de estas últimas por parte de aquellos de manera simultánea, dentro de un mismo territorio y en relación con una misma población requiere de una coordinación.

A esta coordinación se refiere BULIT GOÑI cuando afirma -con cita a JARACH- que “es de la esencia de los regímenes federales[8], explicando que existen diferentes sistemas dirigidos a lograr tal finalidad, entre los que menciona la “separación de fuentes”, la “concurrencia de fuentes”, el “sistema de cuotas adicionales o suplementarias”, las “asignaciones, subvenciones o transferencias”, los “créditos fiscales” y la “participación o coparticipación”.

La C.N. adoptó según el citado autor un sistema combinado, compuesto de la siguiente forma:

(i) un sistema de separación de fuentes respecto de la materia aduanera, reservándose tal potestad en forma exclusiva a la Nación; y

(ii) un sistema de concurrencia de fuentes para todos los demás impuestos (sean

directos o indirectos). [9]

1.2.      REGÍMENES PREVIOS

Siguiendo el objeto de este trabajo, nos centraremos en el ejercicio de las potestades tributarias por parte de la Nación y de las provincias, toda vez que fue aquella cuestión la que, tal como se anticipó previamente, generó la necesidad de crear un régimen que, con los años y experiencias suscitadas, se tradujo en la Ley de Coparticipación actualmente vigente.

En ese sentido, vale destacar que el ejercicio de las potestades tributarias que constitucionalmente corresponden en forma originaria a la Nación y a las provincias trajo, desde sus orígenes, problemas en su efectiva aplicación.

La posibilidad de que la Nación establezca gravámenes directos que originalmente corresponden a las provincias como así también la concurrencia en cuanto a la posibilidad de establecer gravámenes indirectos, desde su concepción no auguraba los mejores resultados y de hecho produjo una serie de situaciones conflictivas.

Explica SPISSO que, en el año 1891, con la creación a nivel nacional de los impuestos internos que coexistían con análogos tributos provinciales, comenzaron los problemas de superposición tributaria. Estos impuestos internos provinciales fueron utilizados de tal forma que implicaron el restablecimiento de aduanas interiores, transgrediendo abiertamente lo establecido por los artículos 9, 10, 11 y 126 (en aquel entonces art. 108) de la C.N.[10]

En efecto, aquella medida adoptada por la Nación y que se originó en la incidencia negativa que tuvo la crisis que en ese entonces transitaba el sector externo en la recaudación de los tributos aduaneros, marcó el comienzo de una larga etapa de difícil convivencia entre esos impuestos internos.[11]

Fue necesario entonces conciliar estas situaciones conflictivas, lo que se llevó a la práctica a través de una serie de normas que tuvieron como objetivo final lograr la coordinación del ejercicio de las potestades tributarias constitucionalmente asignadas a la Nación y a las provincias.

Este proceso demandó tiempo e implicó la sanción de una gran cantidad de normas, principalmente emanadas del Congreso Federal. Las pautas de coordinación que contenían aquellas normas sirvieron de antecedente para el régimen actual.

Entre aquellas normas se destacan las siguientes:

a) Ley N° 12.139 (Publicada en el Boletín Oficial el 28/12/1934) de Unificación de Impuestos Internos: Esta norma se dictó en el marco de otra crisis internacional aguda (19291930). En ese contexto, para alcanzar los fines de coordinación propuestos, esta ley optó por el mecanismo de la unificación (práctica que ya contaba con un antecedente en la Ley N° 5.315 -también denominada “Ley Mitre”- del año 1907, comentada por CASÁS[12]).

Asimismo, la Ley N° 12.139 tuvo la particularidad de que (…) se escrutó sobre la base de la figura de la ley-convenio (…)”[13]. Esa figura implicaba que aquellas provincias que quisieran participar del Régimen de Coparticipación, tuvieran que adherirse a aquella norma. Esto último se lograba con el dictado de una norma local que así lo dispusiera[14]. Esa norma local debía ser dictada por las respectivas legislaturas provinciales. La adhesión implicaba que los Estados locales[15] asumieran el compromiso de derogar los impuestos internos provinciales y se abstuvieran de establecer impuestos o tasas análogos a aquellos nacionales comprendidos en el régimen de unificación.

b) Ley N° 12.143 (Publicada en el Boletín Oficial el 10/01/1935) de transformación del Impuesto a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas: Se derogó el Impuesto a las Transacciones y apareció el Impuesto a las Ventas que alcanzaba las ventas de mercaderías, frutos y productos; recaía sobre el precio neto de venta; se aplicaba en una sola de las etapas de comercialización.[16] Esta norma fue abrogada por Ley N° 20.631 (Publicada en el Boletín Oficial el 31/12/1973).[17]

c) Ley N° 12.147 (Publicada en el Boletín Oficial el 09/01/1935) sobre prórroga del Impuesto a los Réditos: Modificó la Ley N° 11.682 (Publicada en el Boletín Oficial el 12/01/1933) de Régimen sobre Impuesto a los Réditos.[18]

d) Ley N° 12.956 (Publicada en el Boletín Oficial el 11/03/1947) sobre modificación de las Leyes N° 12.143 y 12.147: Unificó los dos regímenes previos (ventas y réditos). Estableció un régimen estable que amplió la masa de impuestos coparticipables (agregó el impuesto a las ganancias eventuales) y determinó la forma de distribución entre el gobierno nacional, la capital y las provincias desde el 01/01/1947 hasta el 31/12/1955.[19]

e) Ley N° 14.060 (Publicada en el Boletín Oficial el 08/10/1951) sobre Impuesto Sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de bienes: Modificó la Ley N° 11.682 (Publicada en el Boletín Oficial el 12/01/1933) de Régimen sobre Impuesto a los Réditos y la Ley N° 12.360 (Publicada en el Boletín Oficial el 14/03/1938) de Presupuesto General de la Administración Pública.[20]

f) Ley N° 14.390 (Publicada en el Boletín Oficial el 15/12/1954) sobre unificación y coparticipación de impuestos a los consumos específicos: A raíz de la denuncia hecha al Régimen por la Provincia de Corrientes, expiró la vigencia de la Ley N° 12.139. Por tal motivo a través de la Ley N° 14.390 se estableció un nuevo ordenamiento para la coparticipación de impuestos a los consumos específicos.[21]

g) Ley N° 14.788 (Publicada en el Boletín Oficial el 19/01/1959) sobre Impuesto a los Réditos, a las Ventas, a los Beneficios Extraordinarios y a las Ganancias Eventuales – Régimen de Distribución: Estableció un nuevo régimen para la distribución de los Impuestos a los Réditos, a las Ventas, a los Beneficios Extraordinarios y a las Ganancias Eventuales.[22]

h) Ley N° 20.221 (Publicada en el Boletín Oficial el 28/03/1973) de Coparticipación de Impuestos Nacionales: A través de esta norma, se reunieron en un solo sistema los regímenes vigentes; esto es los establecidos por las leyes 14.060, 14.390 y 14.788.

Asimismo, y entre otras cuestiones, se creó la Comisión Federal de Impuestos, se reglamentó el ejercicio de la función jurisdiccional en ese ámbito y se consagró el derecho de repetición de aquellos gravámenes descalificados por infringir el régimen de esta ley.[23]

i) Ley N° 22.293 (Publicada en el Boletín Oficial el 06/10/1980) de Jubilaciones y Pensiones Contribuciones Patronales: Introdujo una serie de cambios al Régimen de Coparticipación. Básicamente instauró un mecanismo de pre-coparticipación para asegurar los gastos que en materia de Viviendas y Seguridad Social se estaban incurriendo.

j) Ley N° 22.294 (Publicada en el Boletín Oficial el 06/10/1980) de modificación de la

Junta Nacional de Carnes: También contenía pautas de distribución de lo recaudado. Esta norma fue abrogada por Ley N° 23.899 -art. 38- (Publicada en el Boletín Oficial el 24/10/1990).[24]

Cabe recordar que la utilización de la figura de las “leyes-convenio” -empleada en varias oportunidades- no estaba contemplada expresamente en la C.N. Esto recién sucedió con la reforma constitucional del año 1994. Por tal motivo, con anterioridad a aquella reforma, la utilización de las leyes-convenio generó una serie de dudas y cuestionamientos, principalmente en torno a su validez.

Fue así que se levantaron opiniones doctrinarias a favor y en contra de esta práctica. El meollo de la cuestión debatida residía en determinar si a través de la figura de las leyesconvenio en realidad se estaban delegando potestades tributarias propias por parte de alguna de las jurisdicciones involucradas a favor de otra u otras (lo que estaba -y aún hoy en día está- absolutamente vedado por la propia C.N.) o si, por el contrario, simplemente implicaba la abstención del ejercicio de aquellas potestades en determinados aspectos.[25]

La C.S.J.N. admitió la validez de este tipo de normas al reconocer que: “El

ordenamiento jurídico del país admite que las provincias puedan restringir condicionalmente el ejercicio de sus poderes impositivos, mediante ¨acuerdos entre sí y con la Nación; la peculiaridad esencial de esos acuerdos es que no afectan derechos individuales.[26]

1.3.      RÉGIMEN ACTUAL. MARCO NORMATIVO

Como se refirió en el punto anterior, los intentos por lograr un sistema coordinado para que las diferentes potestades tributarias pudieran ser ejercidas de forma armónica y sin perjudicar a cualquiera de las jurisdicciones involucradas resultaron en un conjunto de normas heterogéneas y asistemáticas.

Esa situación, que fue modificada parcialmente con el dictado de la Ley N° 20.221, recién logró traducirse en un sistema homogéneo con la Ley-Convenio N° 23.548 del año 1988, que estableció el actual Régimen de Coparticipación de Impuestos. Sin perjuicio de las deficiencias que se le pueden endilgar a este régimen, lo cierto es que fue producto de la evolución histórica de nuestro país y, desde una perspectiva objetiva, el resultado de la realidad argentina.

Con la Reforma Constitucional de 1994, aquel régimen fue incorporado en el texto de nuestra Carta Fundamental, reconociéndose asimismo la validez de las leyes-convenio y quedando de esta forma zanjado cualquier debate en torno a la validez de estas normas.[27]

Asimismo, no debe olvidarse que con la mentada reforma se dispuso un régimen autonómico para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (conf. art. 129, C.N.). Este nuevo status adquirido con la reforma de 1994 -recordamos que con anterioridad era la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires- trajo aparejado entre otras cuestiones la asignación de potestades tributarias y su adhesión al Régimen de coparticipación.

En el contexto referido, a continuación se repasan las normas involucradas. A tal efecto, se siguió el orden de prelación normativa que establece la propia C.N. en su artículo 31.

1.3.1. La Constitución Nacional

En la C.N. las previsiones referidas al régimen de coparticipación se encuentran contenidas en el artículo 75, inciso 2.

En ese sentido, los puntos relevantes son los siguientes:

(i) se establece un régimen de coparticipación en el cual quedan comprendidas las contribuciones directas e indirectas (conf. párr. 1);

(ii) se instituye como medio de cumplimiento de aquel régimen a las leyes-convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias que garantizará la automaticidad de los fondos que se remitan a las jurisdicciones adheridas (conf. párr. 2);

(iii) se fijan los parámetros generales en cuanto a la distribución de los recursos coparticipados entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas mismas, que se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto y, que será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (conf. párr. 3);

(iv) se sienta el principio de Cámara de origen y mayorías para el tratamiento del proyecto de ley-convenio y la prohibición de que se la modifique o reglamente unilateralmente, debiendo ser aprobada por las Provincias (conf. párr. 4);

(v) se establece que no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos (conf. párr. 5); y

(vi) se ratifica al organismo de aplicación (conf. párr. 6).

Cabe destacar que el establecido por la L.C.F.R.F. “es el régimen troncal de coparticipación

federal, y sin duda el más importante” pero no es el único.[28]

1.3.2. Normativa complementaria

El actual Régimen de Coparticipación se configuró y terminó de delinear a través de una serie de normas.

La norma principal de coordinación es la Ley N° 23.548. Sin embargo, con el transcurso del tiempo y en una realidad cambiante como la argentina, resultó necesario complementar las disposiciones de aquella norma. Ante la imposibilidad de introducir cambios directamente en Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales de 1988, surgieron una serie de normas para atender las cuestiones suscitadas. Son ejemplo de esas normas las siguientes:

(i) Ley N° 24.130 (Publicada en el Boletín Oficial el 22/09/1992): ratificatoria del Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales – Pacto I  del 12/08/1992). Las legislaturas provinciales también sancionaron las respectivas normas ratificando el denominado Pacto I;

(ii) Decreto Nacional N° 1.807/1993 (Publicado en el Boletín Oficial el 02/09/1993): instrucción al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y al Banco de la Nación Argentina para la aplicación Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento;

(iii) Ley N° 24.307 (Publicada en el Boletín Oficial el 30/12/1993): suscripción del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento – Pacto II del 12/08/1993;

(iv) Decreto Nacional N° 14/1994 (Publicado en el Boletín Oficial el 25/01/1994): ratificando el denominado Pacto II;

(v) Ley N° 24.699 (Publicada en el Boletín Oficial el 27/09/1996): prorrogando hasta el 31/12/1998 el plazo para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento;

(vi) Ley N° 25.049 (Publicada en el Boletín Oficial el 14/12/1998): modificatoria de la Ley N° 23.548;

(vii) Ley N° 25.063 (Publicada en el Boletín Oficial el 30/12/1998): prorrogando hasta

el 31/12/1999 el vencimiento del Pacto;

(viii) Ley N° 25.239 (Publicada en el Boletín Oficial el 31/12/2000): de Reforma Tributaria. Prorroga al 31/12/2001 el cumplimiento del Pacto;

(ix) Ley N° 25.235 (Publicada en el Boletín Oficial el 07/01/2000): ratificando el Primer Compromiso Federal suscripto el 06/12/1999;

(x) Ley N° 25.400 (Publicada en el Boletín Oficial el 10/01/2001): ratificando el Compromiso Federal para el Crecimiento y Disciplina Fiscal del 17 y 20/11/2000;

(xi) Acuerdo Nación-Provincias: sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos firmado el 27/02/2002;

(xii) Ley N° 25.570 (Publicada en el Boletín Oficial el 06/05/2002): de Ratificación del Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de

Coparticipación Federal de Impuestos celebrado entre el Estado Nacional, los Estados

Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 27/02/2002;

(xiii) Decreto Nacional N° 705/2003 (Publicado en el Boletín Oficial el 27/03/2003):

modificatorio de la Ley N° 23.548;

(xiv) Ley N° 26.078 (Publicada en el Boletín Oficial el 12/01/2006): de Presupuesto General de la Administración Nacional. Establece prórrogas en la distribución de los recursos coparticipables recaudados;

(xv) Decreto Nacional N° 2.635/2015 (Publicado en el Boletín Oficial el 01/12/2015): de

Acuerdo, a través del cual el Poder Ejecutivo Nacional dispuso el cese a la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en la Cláusula Primera del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de 1992 ratificado por la Ley N° 24.130 a la totalidad de las jurisdicciones, en la proporción que les corresponda de acuerdo a la distribución y a los índices fijados en la Ley N° 23.548[29];

(xvi) Decreto Nacional N° 73/2016 (Publicado en el Boletín Oficial el 13/01/2016): que derogó el Decreto Nacional N° 2.635/2015[30];

(xvii) Decreto Nacional N° 194/2016 (Publicado en el Boletín Oficial el 19/01/2016): a través del cual se estableció que el coeficiente para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires será del 3,75%.

1.3.2.1. La Ley N° 23.548: (Publicada en el Boletín Oficial el 26/01/1988) de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (en adelante, la “L.C.F.R.F.”) -complem. y modifs.-

A través de esta “ley-convenio” se estableció el “Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias”, a partir del 01/01/1988. Este régimen fue incorporado al texto constitucional con motivo de la reforma constitucional del año 1994 ver punto 1.3.1.

Si bien se trata de un régimen “transitorio” cuya vigencia estaba establecida entre el 01/01/1988 y el 31/12/1989 (conf. art. 1, L.C.F.R.F.), la propia norma prevé su prórroga automática “(…) ante la inexistencia de un régimen sustituto” (conf. art. 15, L.C.F.R.F.). Por tal motivo, tal como indica CASÁS, “(…) se ha mantenido subsistente por reconducción implícita.[31]

La L.C.F.R.F. establece que la masa de fondos coparticipables, esto es que se distribuirán, estará conformada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse. Sin embargo, acto seguido sienta las limitaciones al exceptuar de aquella masa a los derechos de importación y exportación entre otros (conf. art. 2, L.C.F.R.F.).

De acuerdo con los mecanismos establecidos por la propia ley, esa masa coparticipable se distribuye de la siguiente forma:

(i) el 42,34% al Tesoro Nacional. De este porcentaje se destina un 0,70% a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, por el Decreto Nº 702/1999 (Publicada en el Boletín Oficial el 07/07/1999) y un 3,75% a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por el Decreto Nº 194/2016, quedando 37,89% para el Tesoro Nacional;

(ii) el 56,66% a las Provincias (a cada una le corresponderá un porcentaje específico que se encuentra fijado en la L.C.F.R.F.);

(iii) el 1% al Ministerio del Interior -Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias – ATN- (conf. arts. 3, 4 y 8, L.C.F.R.F.).

A esta distribución se la denomina “distribución primaria”. Asimismo, con relación al monto que resulte para las provincias (ver pto. “ii”), la ley establece los parámetros de distribución para efectuar la distribución respecto de cada una de las provincias adheridas. A esta distribución se la conoce como “distribución secundaria”.

De la masa de impuestos coparticipables, de acuerdo con lo informado por la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, Subsecretaría de Ingresos Públicos, Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación[32], el Estado Nacional retiene por Leyes N° 24.130 y 26.078:

(i) el 15% para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos (ver Cap. 5, pto. 5.3.);

(ii) la suma de $ 45,8 millones mensuales, para ser distribuida entre las Provincias.

La L.C.F.R.F. asimismo establece que las jurisdicciones adheridas deberán mediante una ley: (a) aceptar el régimen de coparticipación sin limitaciones ni reservas; y (b) obligarse a no aplicar por sí gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por la L.C.F.R.F. Las jurisdicciones también se encuentran comprometidas al cumplimiento de esta obligación por sus organismos administrativos y municipales, sean autárquicos o no.

En relación con el concepto de analogía al que se refiere la prohibición antedicha, este fue precisado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Pan American Energy LLC. Sucursal Argentina c/ Chubut, Provincia del y otro (Estado Nacional) s/ acción declarativa” (Fallos 335:996, sentencia del 19/06/2012) en la cual el tribunal cimero expresó que: “En este contexto adquiere singular relevancia la opinión de Dino Jarach, recordada por la señora

Procuradora Fiscal, quien -con respecto a la analogía- expresó: “Sin perjuicio de la valoración de las circunstancias particulares de cada caso, se entenderá que los impuestos locales son análogos a los nacionales unificados cuando se verifique alguna de las siguientes hipótesis: definiciones sustancialmente coincidentes de los hechos imponibles o definiciones más amplias que comprendan los hechos imponibles de los impuestos nacionales o más restringidas que estén comprendidas en éstos, aunque se adopten diferentes bases de medición; a pesar de una diferente definición de los hechos imponibles, adopción de bases de medición sustancialmente iguales. No será relevante para desechar la analogía la circunstancia de que no coincidan los contribuyentes responsables de los impuestos, siempre que exista coincidencia substancial, total parcial, de hechos imponibles o bases de medición.” (v. Anteproyecto de Ley de Unificación Distribución de Impuestos; Coparticipación Provincial en Impuestos Nacionales. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires, 1966, págs. 183 sgtes.).” (el resaltado me pertenece)

Cabe remarcar que la propia norma excluye de aquella prohibición a los impuestos provinciales sobre: a) la propiedad inmobiliaria; b) sobre los ingresos brutos; c) sobre la propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores; d) de sellos y e) transmisión gratuita de bienes, y determinados impuestos o tasas provinciales y/o municipales (conf. art. 9, L.C.F.R.F.).

Asimismo, fija una serie de pautas aplicables al Impuesto sobre los Ingresos Brutos que las jurisdicciones adheridas deberán observar. Lo mismo sucede en relación con el Impuesto de Sellos (a los fines del gravamen se establece una definición de “instrumento”).

A su vez, se ratifica la aplicación de las normas del Convenio Multilateral del 18/08/1977 (conf. inc. d, art. 9, L.C.F.R.F.).

Por otro lado, la L.C.F.R.F. establece la obligación de derogar aquellos gravámenes en pugna con el régimen de coparticipación estatuido (conf. inc. e, art. 9, L.C.F.R.F.) y fija una sanción para el caso de aquellos municipios que incumplan con las normas de la L.C.F.R.F. o las decisiones de la Comisión Federal de Impuestos (conf. inc. f, art. 9, L.C.F.R.F.).

Tanto las Provincias como la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, la “C.A.B.A.”) adhirieron al régimen establecido por la Ley N° 23.548 -y sus modifs.-. A tal fin cada una de aquellas jurisdicciones (24 en total) dictó a través de su respectiva legislatura la correspondiente norma de adhesión, lo que sucedió entre los años 1988 y 1998.

1.3.2.1.1.          La Comisión Federal de Impuestos:

En los artículos 10, 11, 12, 13, 14 y 19 la L.C.F.R.F. se refiere a la autoridad de contralor del régimen que establece. En ese sentido, la norma ratifica a la Comisión Federal de Impuestos (en adelante, la “C.F.I.”) en ese rol, la cual ya se encontraba vigente desde su creación por la Ley N° 20.221.

En efecto, mediante el artículo 10 se ratifica la vigencia de la C.F.I. En cuanto a su composición, se establece que estará constituida por un representante de la Nación y uno por cada Provincia adherida, quienes deberán ser personas especializadas en materia impositiva a juicio de las jurisdicciones que los designen. Tendrá un Comité Ejecutivo que estará integrado por el representante de la Nación y los de ocho provincias. De esta forma, la única jurisdicción que siempre tendrá un integrante en ese comité es la Nación mientras que las Provincias rotarán. Asimismo, se prevé la designación de un suplente y la forma de fijar el asiento de la C.F.I.

Asimismo, tendrá un Reglamento donde dispondrá los temas que podrán someterse a su análisis y el procedimiento a seguir en tales casos. Además, formulará su propio presupuesto y los adherentes proveerán a sus gastos.

Por su parte, el artículo 11 establece cuáles son las funciones de la C.F.I., que consisten en las siguientes:

a) Aprobar el cálculo de los porcentajes de distribución;

b) Controlar la liquidación de las participaciones que a los distintos fiscos corresponde;

c) Controlar el cumplimiento por parte de los respectivos fiscos de las obligaciones que contraen al aceptar el régimen de distribución;

d) Decidir si los gravámenes nacionales o locales se oponen o no y, en su caso, en qué medida a las disposiciones de la L.C.F.R.F.;

e) Dictar normas generales interpretativas de la L.C.F.R.F.;

f) Asesorar a la Nación y a los entes públicos locales, en las materias de su especialidad y, en general, en los problemas que cree la aplicación del derecho tributario interprovincial cuyo juzgamiento no haya sido reservado expresamente a otra autoridad;

g) Preparar los estudios y proyectos vinculados con los problemas que emergen de las facultades impositivas concurrentes;

h) Recabar del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, del Consejo Federal de Inversiones y de las reparticiones técnicas nacionales censorias que interesen a su cometido;

i) Intervenir con carácter consultivo en la elaboración de todo proyecto de legislación tributaria nacional.

La propia norma posibilita que el desempeño de algunas de estas funciones se delegue, lo que se instrumentará a través del Reglamento.

El artículo 12 dispone la obligatoriedad de sus decisiones para la Nación y las provincias adheridas, sin perjuicio del derecho a solicitar revisión debidamente fundada. La decisión respectiva se adoptará por simple mayoría de los miembros presentes, será definitiva de cumplimiento obligatorio y no se admitirá ningún otro recurso ante la Comisión, sin perjuicio del recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación con arreglo al artículo 14 de la Ley Nº 48, el que no tendrá efecto suspensivo de aquella decisión.

El artículo 13 describe cuál es el procedimiento que deberá seguir aquella jurisdicción afectada por una decisión de la C.F.I.

Conforme el artículo 14, los contribuyentes afectados por tributos que sean declarados en pugna con el régimen de la L.C.F.R.F., podrán reclamar judicial o administrativamente ante los respectivos fiscos la devolución de lo abonado por tal concepto sin necesidad de recurrir previamente ante la Comisión Federal de Impuestos.

Para el período 2015-2016, el Comité Ejecutivo de la C.F.I. se encuentra integrado por las siguientes jurisdicciones: Tucumán (Titular: Cdr. EDUARDO SAMUEL GARVICHMinistro de Economía-); Chaco (Titular: Cdr. FEDERICO MUÑOZ FEMENIA -Secretario de Economía-); Buenos Aires (Titular: Lic. Jorge Roberto Hernán LACUNZA -Ministro de Economía-); Córdoba (Titular: Lic. Osvaldo Eugenio GIORDANO -Ministro de Finanzas-); Nación (Titular: Lic. NÉSTOR ALBERTO ROZADOS -Asesor del Subsecretario de Relaciones con Provincias-); Santa Fe (Titular: Lic. Gonzalo Miguel SAGLIONE -Ministro de Economía-); Formosa (Titular: Dr. JORGE OSCAR IBAÑEZ -Ministro de Economía, Hacienda y Finanzas-); La Rioja (Titular: Cdr. RICARDO ANTONIO GUERRA -Ministro de Hacienda-); y Santa Cruz (Titular: Lic. Juan Franco DONNINI -Ministro de Economía y Obras Públicas-). Aparte de los representantes titulares, cada jurisdicción cuenta con un representante “suplente” y en general con uno o varios representantes “alternos”. El resto de las jurisdicciones que no integran el Comité Ejecutivo, también tienen sus respectivos representantes.[33]

Con los cambios producidos luego de las últimas elecciones Nacionales y provinciales, no se ha designado nuevo Presidente, mientras que el Cdr. FEDERICO MUÑOZ FEMENIA -Titular por la Provincia de Chaco- se mantiene como Vicepresidente de la C.F.I.

1.4.      LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEXTA DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

La C.N. dispone en su Cláusula Transitoria Sexta que antes de la finalización del año 1996 se deberá establecer un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2, artículo 75 de la propia Carta Fundamental, como así también se deberá reglamentar el funcionamiento del organismo fiscal federal (C.F.I.).

Sea por las razonas que fuere, al día de hoy aquella manda constitucional se encuentra incumplida.

Sin embargo, ello no obstó a la redacción un anteproyecto que diera cumplimiento a la norma invocada. El resultado de esa labor se encuentra publicado en el sitio web de ese organismo fiscal (www.cfi.gov.ar/proyecto_copa.asp).

Este anteproyecto además de modificar el orden de las normas contiene algunas modificaciones de fondo que merecen ser destacadas. En ese sentido, como indica VILLEGAS presta poca atención a los municipios, a los cuales “(…) salvo para establecer las consabidas prohibiciones (art. 16, inc. d), y para propugnar derogaciones y suspensiones (art. 10, inc. f)[34] prácticamente no los trata.

Por otro lado, cabe resaltar que la norma incorpora una definición de analogía “se entiende como gravámenes análogos a los que registren sustancial coincidencia, total o parcial, en la definición de los hechos imponibles, o en las bases imponibles o parámetros de medición” (conf. inc. b, art. 16, Anteproyecto), que resulta similar a la empleada por la C.S.J.N. en el precedente de Fallos 335:996, citado previamente (pto. 1.3.2.1.)

1.5.      SÍNTESIS

A lo largo del presente capítulo, se repasaron los antecedentes del régimen actual de coparticipación de impuestos existente en nuestro país. Se trató así el origen de la problemática existente entre los diferentes niveles de gobierno, resultado de la superposición de las potestades tributarias que ellos tienen.

Acto seguido, se estudiaron los regímenes previos, concluyéndose sobre su heterogeneidad y dificultades que esa característica trajo aparejada en torno a su efectiva aplicación, para luego adentrarnos en el régimen actual donde se repasó la normativa aplicable. Asimismo, en este caso se puntualizaron algunos aspectos referidos al funcionamiento del régimen y características del mismo.

Se dedicó un punto al estudio de la autoridad de aplicación de la L.C.F.R.F., esto es la Comisión Federal de Impuestos, sus funciones, etc.

Por último, se refirió el compromiso asumido a través de la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Nacional y su incumplimiento. Ello sin perjuicio de la existencia de un anteproyecto.

2.   POSIBILIDAD         DE      ABANDONAR         EL       RÉGIMEN   DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE RECURSOS FISCALES

2.1.      INTRODUCCIÓN

Tal como se ha desarrollado previamente, el régimen de coparticipación vigente en nuestro país se encuentra estructurado en la forma de una “ley-convenio”. Esto significa que la Nación -a través del Congreso Nacional- sancionó la L.C.F.R.F. y cada una de las demás jurisdicciones -provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires- adhirió a ese régimen con la sanción de la ley respectiva emanada de su legislatura.

Con las adhesiones de las diferentes jurisdicciones quedó perfeccionado el actual Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

En ese contexto, un aspecto importante que se debe considerar es si  las partes de ese régimen (Nación, provincias y C.A.B.A.) pueden abandonarlo o, por el contrario, no cuentan con esa posibilidad.

En relación con este tema, se anticipa que la adhesión a la L.C.F.R.F. no es irrevocable. De hecho del texto de la propia ley no surge ni expresa ni implícitamente que las jurisdicciones tengan prohibido renunciar al régimen. Por lo tanto, sea por las razones o motivos que fueren, las jurisdicciones podrán abandonar la L.C.F.R.F. en cualquier momento. Eso sí, a tal efecto será necesaria una ley que así lo disponga, emanada del órgano legislativo de la respectiva jurisdicción.

Esto último se desprende de lo establecido la propia L.C.F.R.F. en su artículo 9° en cuanto a que: “la adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley (…)”.

Por tal motivo, ante la falta de disposición específica que regule esta situación, se concluye que necesariamente la decisión de abandonar o renunciar a aquel régimen deberá instrumentarse de igual forma, esto es a través de una norma de iguales características a aquella mediante la cual se adhirió.

2.2.      ANTECEDENTES

Existe un lejano antecedente que tiene como protagonista a la Provincia de Corrientes que denunció la  Ley N° 12.139 -referida en el capítulo anterior-.

Aquella denuncia provocó como indica CASÁS que el 31 de diciembre de 1954 expirase “la vigencia de la primitiva Ley de Unificación de Impuestos Internos.[35]

De aquel antecedente surge con claridad que el tema del abandono no es algo nuevo que atañe a la actual L.C.F.R.F. sino que por el contrario ya era una alternativa por la cual se podía optar y que de hecho fue empleada por alguna de las partes de los regímenes anteriores.

2.3.      ANÁLISIS NORMATIVO

La L.C.F.R.F. no contempla expresamente la posibilidad de que alguna de las jurisdicciones parte denuncien el régimen. Tal es así que, como se adelantó, ninguna de sus normas contiene disposiciones o hace referencia a aquella posibilidad.

Esta falta de previsión normativa podría interpretarse en forma negativa y, en consecuencia, sostenerse que las partes tienen prohibido abandonar el régimen establecido por la L.C.F.R.F.

Sin embargo, esa tesitura debe ser rápidamente dejada de lado. Ello debido a que como se expuso en el capítulo anterior, las potestades tributarias de las jurisdicciones involucradas fueron asignadas constitucionalmente y, por tal razón, la única forma válida de modificarlas es a través de una reforma constitucional.

Con ello lo que se quiere resaltar es que si se reconociera que la L.C.F.R.F. expresa o tácitamente imposibilita a las partes adherentes renunciar al régimen, con esa interpretación se caería en la peligrosa afirmación de que la L.C.F.R.F. puede modificar la C.N., lo cual debe ser descartado en forma categórica.

Por tal motivo, corresponde aclarar que a través de la L.C.F.R.F. no se modificaron las potestades tributarias de ninguna de las jurisdicciones contratantes. Esas potestades se mantienen inalteradas en cabeza de cada uno de sus titulares. Lo que hizo la Ley N° 23.548 y demás normas del sistema- fue organizar el ejercicio de esas potestades, más no se modificó -reitero- la titularidad de aquellas atribuciones.

En efecto, las provincias (y posteriormente la C.A.B.A.) al adherir al régimen de coparticipación vigente, accedieron a una porción de los tributos nacionales coparticipados y se obligaron a abstenerse de establecer gravámenes análogos a aquellos tributos coparticipados.

De esa manera quedó conformado el régimen; por un lado la Nación se obligó a recaudar y repartir, y por el otro las provincias se comprometieron a no crear[36] gravámenes cuyos hechos imponibles contengan “…definiciones sustancialmente coincidentes de los hechos imponibles o definiciones más amplias que comprendan los hechos imponibles de los impuestos nacionales o más restringidas que estén comprendidas en éstos, aunque se adopten diferentes bases de medición; a pesar de una diferente definición de los hechos imponibles, adopción de bases de medición sustancialmente iguales.[37]

En síntesis, por las razones apuntadas coincidimos con SPISSO cuando sostiene -con cita a BULIT GOÑI- que la omisión de referencia a la posibilidad de denunciar el régimen de coparticipación “no cercena el incuestionable derecho de las partes de denunciarlo, ya que, de lo contrario, se afectaría ilegítimamente el poder tributario del cual se encuentran investidas las partes por la Constitución Nacional.[38]

Consecuentemente, lo cierto es que con la actual L.C.F.R.F. se deben analizar algunas cuestiones en torno a un eventual abandono que, como anticipamos, resultaría absolutamente válido independientemente de que no se encuentre expresamente previsto en la normativa.

2.3.1. La renuncia

A los efectos de analizar el instituto de la renuncia, se lo ha hecho desde la óptica de dos aspectos.

2.3.1.1. Aspecto material.

Ante todo resulta oportuno y adecuado definir el término renuncia. En ese sentido,

FERNÁNDEZ VÁZQUEZ define la renuncia como “dimisión o abandono voluntario de una cosa o de un derecho de que se es titular.[39] En el caso de la L.C.F.R.F. de aquella definición se colige que los titulares son las partes (Nación, provincias y C.A.B.A.) mientras que el “derecho” es principalmente la facultad de recaudación y distribución[40] de determinados gravámenes que por medio del régimen de coparticipación se convino quede en cabeza de la Nación[41].

Así, la titularidad que las partes constitucionalmente aún detentan de aquel derecho[42], que por una decisión de política financiera y económica se decidió organizar de la forma en que lo hace el actual régimen de coparticipación, trae aparejada la facultad de que en cualquier momento reasuman su ejercicio. Esto sucedería por ejemplo si alguna de las partes decide abandonar el régimen de coparticipación renunciando a la L.C.F.R.F.

2.3.1.2. Aspecto subjetivo. Efectos.

Por otro lado, una eventual renuncia nos lleva a la temática de determinar de qué jurisdicción se trata.

Parece claro que tanto la Nación como las provincias -y la C.A.B.A.- pueden renunciar, pero esa posibilidad genera una serie de interrogantes como por ejemplo: ¿La renuncia hecha por la Nación tiene los mismos efectos que la realizada por las provincias?, ¿Qué pasa si renuncia una, varias o todas la provincias?, ¿Podría una jurisdicción que renuncia volver a adherirse al régimen?

En primer lugar, debemos distinguir si se trata de la Nación o de una jurisdicción provincial[43]. Si renunciase la Nación el régimen caducaría toda vez que los tributos coparticipados son impuestos nacionales (conf. art. 2°, L.C.F.R.F.), resultando la Nación sujeto activo de los mismos[44]. Asimismo, si la Nación abandona el régimen de coparticipación, caducarían los impuestos directos e indirectos establecidos por ella y no podría establecer nuevos[45].

Por el contrario, si se tratase de una provincia que renuncia al régimen, éste continuaría vigente. De esta última conclusión se desprende una diferencia sustancial entre el régimen actual de la L.C.F.R.F. y el anterior establecido por la Ley N° 12.139, dado que ese último caducó con la denuncia que hizo en su momento la Provincia de Corrientes (hecho al que referimos previamente).

Esa última conclusión, esto es que el régimen de la actual L.C.F.R.F. no se extingue, no variará si fuesen varias provincias las que lo abandonasen.

Por su parte, el artículo 16 de la L.C.F.R.F. contiene una serie de pautas que parecen totalmente aplicables a las dos situaciones referidas. En ese sentido, la norma citada establece que: El derecho a participar en el producido de los impuestos a que se refiere la

presente Ley queda supeditado a la adhesión expresa de cada una de las provincias, la que será comunicada al Poder Ejecutivo Nacional por conducto del Ministerio del Interior y con conocimiento del Ministerio de Economía.

Si transcurridos ciento ochenta (180) a partir de la promulgación de la presente ley, alguna provincia no hubiera comunicado su adhesión, se considerará que la misma no ha adherido al régimen y los fondos que le hubieran correspondido incluidos los que deberá reintegrar por dicho período y que le hubieran sido remitidos a cuenta de su adhesión-, serán distribuidos entre las provincias adheridas en forma proporcional a sus respectivos coeficientes de participación.

En caso de adhesiones posteriores al plazo indicado en el párrafo anterior, la participación corresponderá a partir de la fecha de recepción de la comunicación de la norma local de adhesión, sin que puedan hacerse valer derechos respecto de recaudaciones realizadas con anterioridad.(el destacado me pertenece)

En consecuencia, si bien de acuerdo con lo anticipado la norma no se refiere expresamente a la situación de renuncia, por interpretación puede válidamente sostenerse que si una o varias jurisdicciones provinciales renunciasen a la L.C.F.R.F., su parte en los fondos recaudados sería distribuida entre el resto de las jurisdicciones adheridas, respetando la porción que le corresponde a cada una. Esto confirma la idea de continuidad del régimen, sin perjuicio de que existan jurisdicciones que no adhieran.

Distinta es la situación si todas las provincias renunciasen al régimen, situación en la que éste caducaría. Ello así toda vez que perdería su razón de ser. Si justamente el objetivo de la L.C.F.R.F. es coordinar la distribución de los impuestos nacionales coparticipados entre la Nación y las provincias, y la forma empleada para instrumentar ese acuerdo fue mediante una ley-convenio que requiere la adhesión de las provincias, es claro que si renuncian todas las provincias ese acuerdo queda sin efecto.

Por otro lado, si bien es cierto que la normativa tampoco lo prevé expresamente, consideramos que no habría inconveniente alguno en el caso de que una jurisdicción que renunció quisiese volver a adherirse a la L.C.F.R.F. Sí aclaramos que la propia norma niega a esa jurisdicción -que decida adherirse nuevamente- la posibilidad de efectuar reclamo alguno por los fondos que le hubiesen correspondido mientras abandonó el régimen, los cuales serán distribuidos entre las demás jurisdicciones adheridas.

2.4.      POSIBILIDAD DE ABANDONO PARCIAL

De la misma forma en que la L.C.F.R.F. no se refiere a la posibilidad de abandonar definitivamente el régimen de coparticipación establecido, tampoco menciona la posibilidad de renunciar parcialmente.

Como ya se dijo previamente, esa circunstancia no parece determinante de forma tal que deba interpretarse que la posibilidad de un abandono parcial esté prohibida.

Sin embargo, el inciso a) del artículo 9 de la L.C.F.R.F. parece condenar la suerte de aquella posibilidad.

En efecto, la norma citada establece que la adhesión de cada provincia al régimen de coparticipación se efectuará mediante una ley que disponga que “acepta el régimen de esta Ley sin limitaciones ni reservas”. (el destacado me pertenece)

En ese contexto, a medida que se adhirieron, las jurisdicciones cumplieron acabadamente con este recaudo. A modo de ejemplo puede citarse la adhesión efectuada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mediante Ley N° 4 -sancionada el 23/12/1997 y promulgada mediante Decreto N° 39/1998 del 27/01/1998- (Publicada en el B.O.C.B.A. N° 376 del 03/02/1998), cuyos escuetos tres artículos establecen:

“Artículo 1º – La Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhiere, por la presente, al régimen de Coparticipación Federal de impuestos establecido en la Ley Nº 23.548 (B.O. 26/01/1998) y sus modificatorias.

Artículo 2º – Notifícase al H. Senado de la Nación, a la Comisión Federal de Impuestos y al Poder Ejecutivo Nacional, a sus efectos.

Artículo 3º – Comuníquese, etc.”

De la adhesión citada claramente surge que aquella jurisdicción no efectuó reserva alguna. En otras palabras, la adhesión fue absoluta y sin limitaciones.

Así, dados los términos en los que se encuentra estructurado el régimen de la L.C.F.R.F. no resulta viable un abandono parcial; en todo caso la posibilidad prevista es la de un denuncia que implique una renuncia del régimen en su totalidad.

Y esa interpretación resulta acertada dado que de lo contario se atentaría contra la finalidad del propio régimen que radica en coordinar el ejercicio de las potestades de las diferentes jurisdicciones parte. Además, si cada jurisdicción pudiese adaptar a sus propios intereses el régimen este último devendría impracticable, afectándose su operatividad.

Por ello es importante aclarar qué significa abandonar parcialmente la L.C.F.R.F., dado que la respuesta a este interrogante es importante para establecer los eventuales alcances de una decisión en ese sentido.

En respuesta a aquel interrogante se puede afirmar que el abandono parcial implicaría la posibilidad de que de la totalidad de las previsiones de la L.C.F.R.F., se pudiera optar por mantener algunas con efecto y dejar otras sin.

En ese contexto, basta imaginarse la siguiente situación: que cada provincia y la C.A.B.A. adhiriesen con reservas, o habiendo adherido con posterioridad, decidieran dejar sin efecto algunas pautas.

Claramente se podrían dar un sinnúmero de reservas sobre diferentes puntos de la L.C.F.R.F. Esas reservas seguramente se encontrarían sujetas a las particularidades, necesidades y proyectos de cada jurisdicción.

Lo apuntado previamente dispararía planteos de todo tipo y reeditaría aquellos antiguos conflictos cuya necesidad de resolución motivó las normas de coordinación que se repasaron el capítulo anterior.

Claro está que el renacimiento de aquellas viejas disputas podría incidir directamente sobre el mecanismo de distribución como así también en las obligaciones emergentes de cada parte delineadas en el régimen actual.

Por ejemplo, si Chubut hubiese adherido con una reserva respecto del Impuesto a las Ganancias (en adelante, el “I.G.”), o sea que el régimen aplicaría respecto de todos los tributos con excepción del I.G., la prohibición de analogía establecida en la L.C.F.R.F. no resultaría aplicable a aquellos tributos que esa provincia decidiese crear y que gravasen las materias imponibles sujetas al I.G.

Asimismo, Chubut estaría habilitada para discutir la prórroga del I.G. y eventualmente la constitucionalidad del gravamen.

Por tal motivo, habiéndose hecho un somero análisis de las posibles consecuencias que resultarían del hecho de producirse un abandono parcial al régimen, es que resulta de toda lógica la decisión del legislador que optó por descartar -en forma implícita- aquella posibilidad.

2.5.      SÍNTESIS

En el presente capítulo se analizó un aspecto importante del régimen como lo es la posibilidad de renunciar a la L.C.F.R.F.

Para ello, en primer lugar se repasaron los antecedentes existentes, concretamente el caso de la provincia de Corrientes, ello sin perjuicio de que se trataba de una norma diferente a la que actualmente se encuentra vigente.

Acto seguido, partiendo de una definición de renuncia que se consideró adecuada a los fines del presente estudio, se examinó concretamente el marco normativo vigente focalizado en el punto bajo estudio; esto es la posibilidad de renunciar a la L.C.F.R.F.

En ese contexto, se reflexionó sobre la real posibilidad o no de abandonar la L.C.F.R.F. para lo cual se intentó precisar de forma clara las diferentes cuestiones que se originaron con motivo de aquel estudio del asunto. De acuerdo con el resultado del análisis, se concluyó que existe la posibilidad de hacer abandono, aunque ello no esté expresamente previsto en la propia normativa.

Por último, en relación con la posibilidad de eventualmente hacer un abandono parcial de la L.C.F.R.F., se concluyó en forma negativa a esa posibilidad.

3.           CONSECUENCIAS RESULTANTES DE LA DENUNCIA Y ABANDONO
DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE RECURSOS FISCALES ¿Qué sucedería si una provincia o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires abandonaran el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos?

3.1.      INTRODUCCIÓN

En este capítulo, se analizarán las consecuencias de abandonar el régimen de la L.C.F.R.F. -y sus modificaciones- lo cual, como ya se ha desarrollado y concluido previamente, es posible independientemente de que esa posibilidad no se encuentra expresamente establecida por la normativa.

A tal fin, se revisará sucintamente la temática propuesta desde diferentes perspectivas -que consideramos relevante destacar-, y luego se focalizará el análisis en relación con una determinada “jurisdicción parte” de forma de concluir en un caso concreto.

3.2.      DIFERENTES PERSPECTIVAS

De acuerdo con lo anticipado, las perspectivas a través de las cuales se realizará el análisis son las siguientes, a saber:

3.2.1. Perspectiva jurídica. Reasunción del ejercicio de potestades tributarias

Desde un punto de vista jurídico, la renuncia al régimen de la L.C.F.R.F. “per se” provoca que la jurisdicción denunciante quede fuera del régimen y consecuentemente, ya no se encuentre sometida a las previsiones de aquel.

Esto significa, lisa y llanamente, que los deberes y las obligaciones establecidos por la L.C.F.R.F. ya no resultarán aplicables a la jurisdicción denunciante. Un claro ejemplo sería la prohibición de analogía imperante (párr. 2°, inc. “b”, art. 9 de la L.C.F.R.F.), que ya no limitará el ejercicio de las potestades tributarias en los términos en los que fue concebida y regulada por la propia L.C.F.R.F.

En ese contexto, la situación resultante de numerosos casos en los cuales la jurisprudencia, ante el reclamo de un contribuyente, consideró que existía  una violación de la cláusula de prohibición de analogía y, por lo tanto, un incumplimiento a la L.C.F.R.F. y, en consecuencia, resolvió en forma adversa a la postura de la jurisdicción provincial involucrada[46], ya no serán motivo de agravio toda vez que la jurisdicción denunciante se encontrará fuera de aquel marco normativo y consecuentemente del cumplimiento de sus previsiones.

3.2.2. Perspectiva política. Situación frente a las demás partes

En este sentido, no resulta menor la trascendencia política que tendría una decisión como la de abandonar un régimen que está actualmente integrado por todas las provincias, la C.A.B.A. y la Nación.

El hecho de ser la primera y/o la única jurisdicción que abandone la L.C.F.R.F. en el contexto de un país federal -como constitucionalmente fue concebida la Argentina-, podría ser desaprobado por las demás partes y, en consecuencia, traer aparejado algún tipo de medida ejemplificadora[47] en su contra.

Al respecto, vale destacar que las sanciones referidas podrían provenir de la Nación. En ese caso, las medidas podrían consistir en no considerar a la jurisdicción denunciante del régimen en los proyectos que a nivel nacional se delineen, como por ejemplo aquellos ordenados a inversiones o desarrollo.

Por el contrario, las demás jurisdicciones (provincias o la C.A.B.A.) seguramente no presenten ninguna objeción dado que aquella porción de recursos que corresponde a la jurisdicción denunciante pasará a engrosar la masa coparticipable a distribuírseles. Ello así toda vez que el régimen de coparticipación continuará vigente en relación con los ciudadanos de esa jurisdicción que lo abandone, con la salvedad de que los fondos que con relación a ellos se recauden se distribuirán a las jurisdicciones que sean parte.

Claro está que cualquier medida que se adopte en contra de la jurisdicción denunciante tendría principalmente por objeto que esa decisión de retirarse del régimen no se propague por las demás partes, evitándose de esa forma una catarata de renuncias. Ello así toda vez que de suceder esto último se pondría en jaque la durabilidad de la L.C.F.R.F. que, como se ha visto, tanto tiempo llevó conformar.

En efecto, la posibilidad de un éxodo masivo por parte de otras jurisdicciones y, su consecuencia inmediata, esto es: que de esa forma se debilite la finalidad de la propia L.C.F.R.F. -que radica principalmente en funcionar como una herramienta de coordinación de las potestades tributarias de las jurisdicciones partes-, no es un tema menor y, por lo tanto, seguramente traiga aparejada alguna consecuencia como las apuntadas previamente.

Sin embargo, destacamos que cualquier medida adoptada en contra de la jurisdicción denunciante, resultaría contraria al sistema constitucional. Eso lo sostenemos con fundamento en lo siguiente: así como las partes tenían la prerrogativa de adherir a la L.C.F.R.F. también tienen el derecho de retirarse de él y, cualquier medida que adopten en su contra las demás jurisdicciones podría interpretarse como violatoria de las potestades y del sistema federal argentino. Esto último así, dado que significaría la intromisión en decisiones radicadas dentro de la zona de reserva de la jurisdicción en cuestión.

Esta conclusión toma mayor peso si se considera que:

(i) la L.C.F.R.F. no es un régimen obligatorio impuesto, sino que requiere de la adhesión de la partes;

(ii) el propio régimen no prevé que una vez adheridas las jurisdicciones no pueden abandonarlo;

(iii) no existen sanciones normativamente establecidas para quien denuncie el régimen -como se desarrollará en el Capítulo 4-;

(iv) el propio sistema es una herramienta para reducir las consecuencias que el ejercicio absoluto de las potestades tributarias por cada nivel de gobierno trajo aparejado históricamente; y

(v) el adherir a la L.C.F.R.F. de ninguna manera implica perder las potestades tributarias que corresponden constitucionalmente a cada jurisdicción (caso contrario se estaría modificando la C.N. a través de un mecanismo inválido -ley convenio-, sin respetar- el modo que está explícitamente establecido a tal efecto, consistente en una reforma constitucional[48]-.

3.2.3. Perspectiva administrativa. Asimilación de la reasunción de las potestades

Administrativamente, la jurisdicción que abandone la L.C.F.R.F. deberá absorber o mejor dicho reasumir el ejercicio de las funciones delegadas cuyo ejercicio detentaba la Nación.

Esa reasunción impactará decididamente en la estructura administrativa de la jurisdicción de que se trate dado que reincorporará por ejemplo el ejercicio de funciones recaudatorias, de fiscalización y distribución, todas ellas directamente relacionadas con las potestades tributarias cuyo ejercicio reasume.

Así por ejemplo, el fisco local tendría entre sus funciones o atribuciones la de verificar, fiscalizar y recaudar los tributos que decida establecer la jurisdicción denunciante, liberada de la prohibición de analogía.

Por su parte, la Nación no dejará de ejercer aquellas funciones en relación con los ciudadanos de la/las jurisdicciones denunciante/s mientras el régimen continúe vigente.

3.2.4. Perspectiva financiera. Nuevas fuentes de recursos

Desde un aspecto financiero[49] la jurisdicción denunciante podrá ampliar sus ingresos con la creación de nuevos tributos.

Toda vez que la prohibición de analogía no resultará aplicable desde el momento en que se abandone la L.C.F.R.F., las fuentes o hechos del mundo fenoménico tomados como presupuesto de hecho en la descripción de los hechos imponibles de los gravámenes nacionales (e.g. Impuesto a las Ganancias), podrán ser alcanzadas por gravámenes provinciales.

Básicamente, la jurisdicción que se retire del régimen de coparticipación podrá establecer un impuesto a las ganancias provincial toda vez que se trata de una contribución directa en los términos de la C.N. cuya imposición corresponde en forma exclusiva y permanente a las provincias, y en forma transitoria y bajo determinadas circunstancias[50] a la Nación (conf. art. 75, inc. 2, párr. 2, C.N.).

Este recurso financiero le irrogará -en principio-, mayores ingresos que luego podrá asignar para cubrir aquellos gastos generados por la satisfacción de las necesidades públicas (e.g. educación, salarios, seguridad, etc.) en su territorio.

Claro está que para lograr un mayor aprovechamiento de aquellos ingresos, será fundamental que la distribución se realice atendiendo como indica VILLEGAS56 la premisa de lograr el bienestar general y dentro de un marco de legalidad que garantice los derechos y garantías constitucionales de los individuos.

3.2.5. Perspectiva económica

3.2.5.1. Las dos caras de una moneda:

A simple vista parece prometedor contar con mayores ingresos que provengan de nuevos recursos tributarios. Sin embargo, no debe olvidarse que en un sentido económico esos recursos son una variante dentro de un esquema mucho más amplio y complejo.

Por tal motivo, resultará fundamental el armado de un plan económico que contemple esta nueva variable de forma tal de aplicarla en forma adecuada y evitar distorsiones que luego provoquen efectos muy difíciles de corregir.

Para ello será importante -por ejemplo- analizar los efectos económicos de los gravámenes que se implementen (noticia, percusión, traslación, incidencia, difusión).

Así, se podrá saber si el gravamen (i) modifica o no las decisiones de los agentes económicos en la aplicación de los factores de la producción, (ii) crea o no un efecto de sustitución o alteración en los factores de la producción; y (iii) si aquellos aspectos indican que su finalidad es la de recaudar o no.

3.2.5.2. Impacto en la población:

Por último, pero no menos importante está el tema referido a cómo reaccionará la población de la jurisdicción denunciante en relación con estos nuevos gravámenes que, como consecuencia de la renuncia a la L.C.F.R.F., se encontrará habilitada a establecer la jurisdicción denunciante y, más importante aún, cómo conciliarán esa nueva carga con la ya existente -y que no desaparece respecto de ellos por la renuncia de la jurisdicción en la que se encuentran o son ciudadanos- resultante del régimen de coparticipación al que seguirán sujetos.

En este sentido, habrá que tener en cuenta cuáles pueden ser las eventuales reacciones de parte de los individuos y los hipotéticos efectos que podrían generarse sobre sus decisiones (económicas, comerciales, especulativas, etc.). Esto debe ser previsto para que, de considerarlo necesario, se adopten las medidas tendientes a contrarrestar los efectos negativos que la aplicación de nuevos tributos puedan llegar a traer aparejados sobre los individuos.

Así, por ejemplo, una consecuencia que seguramente se generará es la doble imposición que, si bien “per se” no es inconstitucional[51], generalmente tiene por efecto provocar una mayor presión tributaria[52]. Esto último seguramente redundará en una mayor presión tributaria dentro de aquella jurisdicción.

3.3.      REASUNCIÓN DEL EJERCICIO DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS

Para lograr un análisis completo y que no quede circunscripto únicamente a lo teórico, se analizará la principal consecuencia resultante de abandonar la L.C.F.R.F. que consiste en la reasunción de las potestades tributarias dejadas de ejercer. A tal efecto, se estudiará específicamente una jurisdicción parte. Esto último, para ver la temática de manera concreta.

3.4.      SÍNTESIS

Se desarrolló el análisis de las consecuencias de la renuncia al régimen para lo cual se apeló a diferentes perspectivas. Esto con la intención de circunscribir en diferentes aspectos, más bien definidos y homogéneos, el estudio de la temática en cuestión.

De aquel desarrollo surgieron cuestiones que tal vez, de no haberse empleado la forma de abordar el tema previamente descripto, no hubiesen surgido.

Así, en lo que se refiere a lo jurídico no queda lugar a dudas que el principal efecto de denunciar la L.C.F.R.F. es que el régimen por ella establecido no resultará aplicable a la jurisdicción denunciante.

Aquella conclusión obvia se enriquece, si consideramos que esa circunstancia podría traer aparejadas medidas (léase sanciones) de parte de las demás jurisdicciones parte (aspecto político); o los nuevos ingresos que resultarían del hecho de que permitiría nada menos que establecer nuevas gabelas sobre materias que se encontraban vedadas bajo la vigencia del régimen (óptica financiera).

Asimismo, se puntualizó que no deben olvidarse los eventuales impactos en los habitantes de esa jurisdicción (factor económico) ni la necesidad de acondicionar las estructuras institucionales para absorber esa función (perspectiva administrativa).

4. CONVENIENCIA: Estudio previo a la denuncia que debería realizar la jurisdicción

4.1.      INTRODUCCIÓN

Tomando en cuenta lo analizado en los capítulos anteriores en cuanto al régimen de coparticipación actualmente vigente en la Argentina y las conclusiones sobre los efectos de abandonarlo, se avanzará con el estudio de algunos aspectos que permitirán concluir sobre la conveniencia -o no- de ejercer el derecho de renuncia, y que deberán ser considerados por la jurisdicción parte.

A tal efecto, el análisis se realizará tomando como modelo la C.A.B.A. lo que permitirá ver en forma concreta y práctica los diferentes aspectos propuestos. Cabe anticipar que esta jurisdicción presenta características singulares que la diferencian de las demás jurisdicciones (provincias) y que se consideran a continuación.

4.2.      POTESTADES TRIBUTARIAS DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES

A los efectos mencionados, se eligió la C.A.B.A. Se aclara que la elección no se debe a ningún motivo en particular sino solamente a los efectos de llevar adelante el análisis propuesto en un caso concreto.

Hecha aquella aclaración, corresponde adentrarse en el régimen de esta jurisdicción como parte integrante de la L.C.F.R.F.

Al respecto, cabe anticipar que justamente la C.A.B.A. se caracteriza por ser una jurisdicción particular, ello así toda vez que no es ni una provincia ni un municipio. Esta circunstancia amerita hacer un repaso de su naturaleza jurídica para luego sí ahondar en la temática referida a sus potestades tributarias para luego finalmente concluir sobre el objeto de este capítulo; esto es las consecuencias de renunciar a la L.C.F.R.F.

4.2.1. La naturaleza jurídica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

El tema de la naturaleza jurídica de la C.A.B.A. es importante dado que es el punto de partida para entender y analizar adecuadamente las potestades tributarias de esta jurisdicción.

Se pueden diferenciar claramente dos etapas en este sentido. La primera, que abarca desde la sanción de la Constitución de 1853-60 hasta la reforma constitucional de 1994. Por su parte, la segunda etapa comprende desde aquella reforma hasta la actualidad.

4.2.1.1. Primer etapa: Período comprendido entre la sanción de la Constitución de 1853-60 y la reforma constitucional de 1994.

Originalmente, allá por el año 1853 lo que hoy se conoce como la C.A.B.A. era simplemente la Ciudad de Buenos Aires[53]. Esa jurisdicción era un municipio, y se caracterizaba por ser autárquico[54].

Esa situación no cambió ni aun cuando la Corte Suprema extendió la autonomía rasgo típico de las provincias de acuerdo con el diseño de país concebido por los constituyentes del año 1853 y que fue plasmado expresamente en el artículo 5 de la C.N.-, a todos los municipios del país[55].

Al respecto, la C.S.J.N. en el precedente “Municipalidad de Rosario c/ Prov. de Santa Fe s/ Inconst. y cobro de australes[56] del 04/06/1991, recordando la doctrina sentada en “Rivademar, Ángela Digna Balbina Martínez Galván de c/ Municipalidad de Rosario s/ recurso contencioso – administrativo de plena jurisdicción[57] reitera que conforme el artículo 5 de la C.N. las leyes provinciales deben asegurar el régimen municipal y que deben asegurar sus atribuciones mínimas de manera que estos últimos puedan desempeñar sus cometidos. A ello, la Corte agrega que el alcance y límites de las facultades municipales surgen de la Constitución y leyes provinciales, lo cual no incumbe a la Nación, siempre y cuando no se vulneren los principios, derechos y garantías establecidos en la C.N., las leyes de la Nación o los tratados con potencias extranjeras.

Así las cosas, la actual C.A.B.A. mantuvo aquel “status jurídico” hasta el año 1994 en el cual como se verá seguidamente, sufrió un cambio sustancial.

4.2.1.2. Segunda etapa: Período comprendido entre la reforma constitucional de 1994 al presente.

En su Tratado de Derecho Constitucional, BADENI -con cita a las opiniones de VANOSSI, GARCÍA BELSUNCE y SPOTA-, señala que [c]on la reforma constitucional de 1994 la ciudad de Buenos Aires adquirió una autonomía política similar, aunque no igual, a la de las provincias. No se encuentra en un rango constitucional igual al reconocido a las provincias porque su autonomía no es originaria sino derivada. No se trata de una de las entidades preexistentes a la Constitución que cita su art. 121, sino de una creación de esta última. Por ende, Buenos Aires no conserva los poderes que no hubiera transferido a la Nación, como en el caso de las provincias, sino que tiene solo aquellos atributos que le confiere la Constitución. [58]

Por lo tanto, la C.A.B.A. es desde aquella reforma constitucional una entidad con

una naturaleza jurídica particular. Esto se condice con lo establecido por la Ley N° 24.30965, declarativa de la necesidad de reforma constitucional, en cuanto establece que esa jurisdicción tendrá un “status constitucional especial”.

En ese sentido, BERTEA indica que el nuevo “status” resultó de la decisión de los Convencionales Constituyentes de 1994 quienes le brindaron a la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires un grado de autonomía específico, que resultó plasmado en el artículo 124 de la C.N. conforme el cual: “[l]a ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca al efecto.”[59]

La aludida autonomía[60], receptada por la propia Constitución de la C.A.B.A. (conf. preámbulo, art. 6, Cl. Transit. Primera, punto 4°, entre otros)[61], implica que al igual que las provincias, la C.A.B.A. puede darse sus propias normas.

Según SPISSO “[e]l reconocimiento de un régimen autonómico con facultades propias de legislación

y jurisdicción implica un amplitud mayor de competencia que las otorgadas por la ley orgánica municipal.[62]

Consecuentemente, este nuevo “status” con el que fue investida la C.A.B.A. le garantiza que “(…) sus atribuciones de índole legislativa son amplias, abarcando la generalidad de las materias que pueden ser reguladas por las legislaturas de las provincias.[63]

4.2.2. Potestades tributarias

Dentro de sus facultades legislativas, que como anticipamos previamente son amplias-, se encuentran las potestades tributarias de la C.A.B.A. Estas potestades se encuentran reguladas por la C.N. y por la propia constitución local[64].

El artículo 129 de la C.N. le confirió un “(…) régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción (…). De esa manera adquirió una facultad fundamental; esto es la potestad de sancionar su propia constitución y darse sus propias instituciones.

Así, el artículo 81 de la Constitución de la C.A.B.A. en su capítulo segundo, menciona entre las atribuciones de la Legislatura porteña la de “sancionar los Códigos

Contravencional y de Faltas, Contencioso Administrativo, Tributario, Alimentario y los Procesales, las leyes general de educación, básica de salud, sobre la organización del Poder Judicial, de la mediación voluntaria y las que requiere el establecimiento del juicio por jurados” e “imponer o modificar tributos.[65] Concretamente, en lo que al régimen de la L.C.F.R.F. se refiere, la C.N. garantizó la representación de la C.A.B.A. a través del artículo 75 inciso 2°. Sin embargo, merece especial mención lo establecido por el artículo 12 de la Ley N° 24.588 (“Ley que garantiza los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires”) conforme el cual “[l]a ciudad de Buenos Aires dispondrá de los recursos financieros que determine su Estatuto Organizativo con sujeción a lo que establecen los incisos b), c), d) y e) del artículo 9 de la Ley 23.548.[66]

En relación con aquella última cuestión, vale recordar que la C.A.B.A. como continuadora de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires ya se encontraba adherida a la L.C.F.R.F.[67]

Sin embargo, remarca BERTEA que en razón de que la L.C.F.R.F. rige desde antes de la existencia de la C.A.B.A. como tal -del mismo modo sucede con la actual Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur-, prevé su financiamiento a ser detraído del contingente correspondiente al Gobierno Nacional conforme lo establece el artículo 8 de la citada norma.[68] En este sentido, su puede afirmar que la C.A.B.A. se incorporó al régimen de coparticipación con el sistema en funcionamiento y delineado; o sea que con la distribución primaria ya fijada.

En el contexto descripto, con la renuncia a la L.C.F.R.F., toda vez que la C.A.B.A. es autónoma podrá establecer nuevos gravámenes e incorporar nuevas materias o presupuestos fácticos en las descripciones de los hechos imponibles.

4.3. ESTUDIO SOBRE LOS INCENTIVOS Y DESINCENTIVOS PARA LA C.A.B.A. DE ABANDONAR EL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

En toda decisión[69] existen factores determinantes que inciden directamente en el sujeto que se encuentra frente a la disyuntiva de tener que elegir una opción.

Abandonar o no el régimen de coparticipación es tan simple como eso, decidir optar por la alternativa que consiste en retirarse de ese régimen.

Ahora bien, esa decisión que se presenta a primera vista como sencilla se vuelve rápidamente compleja cuando se comienza a deliberar sobre los diferentes aspectos, efectos y eventuales consecuencias que tamaña decisión puede provocar. Esa faceta analítica debe ser entonces necesariamente previa a tomar la decisión. Ello siempre y cuando se actúe en forma lógica.

En ese contexto, en la etapa “deliberativa”[70], toman especial relevancia aquellas cuestiones que a modo de presentación podemos clasificar en dos grupos: por un lado, los incentivos y, por otro, los desincentivos. Básicamente la diferencia entre un grupo y otro es que el primero estará conformado por aquellos aspectos que impulsarán a tomar la decisión mientras que el segundo grupo, por el contrario, estará compuesto por elementos que desalentarán tomar la decisión en cuestión.

Cabe tener presente un punto importante que radica en el hecho de que los sujetos involucrados[71], para tomar o no la decisión de que se trate, se encontrarán claramente condicionados por sus propias características.

Asimismo, destacamos que existen diferentes tipos de factores o aspectos a tener en cuenta, como los sociales, económicos, filosóficos, administrativos, etc.

Hechas aquellas aclaraciones, entre los incentivos podemos mencionar: la posibilidad de establecer nuevos gravámenes o alcanzar nuevos presupuestos de hecho en la definición de los hechos imponibles. Esto claramente representa un incentivo dado que implica mayor libertad en la delineación de las políticas presupuestarias (existen nuevas fuentes de recursos) y, específicamente tributarias (se amplía el abanico de materias sobre las cuales establecer gravámenes).

La mayor libertad a la que nos referimos proviene de la incorporación de un mayor número de supuestos del mundo fenoménico que podrán -una vez abandonado el régimen- ser designados por el legislador de la jurisdicción denunciante como hechos imponibles.

Por otro lado, entre los desincentivos podemos citar: la necesidad de adecuar los medios ordenados a ejercer las funciones reasumidas, la privación de la coparticipación correspondiente y la doble imposición que sufrirán los porteños.

En ese sentido, no es un dato menor el hecho de que la jurisdicción denunciante dejará de recibir su parte de impuestos coparticipados. Este aspecto podemos decir que es determinante en jurisdicciones donde por la forma en la que se encuentran estructuradas sus respectivas administraciones tributarias por ejemplo, se les dificulta reasumir esa función y les resulta más económico, práctico y sencillo recibir directamente los fondos.

Ahora bien, como anticipamos, el análisis de esos aspectos dependerá de cada jurisdicción puesto que cada una presenta características propias muy diferentes y que responden fundamentalmente a su propia historia, componentes geográficos, climáticos, sociológicos, etc.

A modo de ejemplo, el análisis previo no será el mismo si se trata de la Provincia de

Buenos Aires, que si se trata de la Provincia de Tierra del Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur. Ello se desprende claramente de las marcadas asimetrías existentes entre una y otra jurisdicción.

En el caso de la Provincia de Buenos Aires, se encuentra ubicada en una posición geográfica de privilegio, con una extensa superficie de 307.571 km2[72] y grandes extensiones de tierra muy apta para el desarrollo de la ganadería y la agricultura, la mayor población del país con 15.625.084[73] habitantes, una densidad de población de 50,8 habitantes/km281, una tradición histórica muy marcada como así también con una industria y sistema financiero a gran escala.

Por su parte, la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (en adelante, la “Provincia de Tierra del Fuego”) -que en los orígenes de la Nación fue un territorio nacional, luego la Provincia Patagonia, posteriormente una Gobernación y finalmente la actual Provincia-, tiene una superficie de 21.263 km2[74], su población no llega a las 130.000 personas83, resultando su densidad de población del 0,1 habitantes/km284. Por si eso fuese poco la ubicación periférica en la que se encuentra, sumado a las bajas temperaturas características, vuelven a esa jurisdicción menos atractiva para el asentamiento de la población y desarrollo de muchas actividades.

Los contrastes evidentes entre las realidades de aquellas dos jurisdicciones seguramente serán determinantes para que una provincia como la de Buenos Aires vea con mejores perspectivas el abandonar la L.C.F.R.F., mientras que la otra, considere mejor seguir recibiendo un porcentaje de participación que arriesgarse a desarrollar toda la operatoria jurídica, administrativa, política, económica etcétera, necesaria para asegurarse aquellos recursos que ya no le serían enviados por la Nación.

Las consecuencias en relación con el régimen de coparticipación que aquella situación contrastante entre una provincia que forma parte del grupo de provincias calificadas como “grandes” (Provincia de Buenos Aires), y otra que no se encontraría en aquel grupo (Provincia de Tierra del Fuego)[75], fue objeto de algún comentario interesante.

Al respecto se sostuvo que: “como las provincias más grandes tienen mayor capacidad fiscal estarían más dispuestas a asumir mayores responsabilidades en la recaudación de impuestos, aceptando el canje de más atribuciones tributarias por menor masa coparticipable.” A lo que se agregó que “las autoridades de algunas de las provincias “chicas” suelen no querer ni hablar de “esfuerzo tributario propio” porque les resulta más cómodo recibir las remesas federales y no asumir el costo político de recaudar. Tampoco desean la explicitación de todos los fondos provenientes de Nación, iniciar procesos de transformación internos y transparentar los subsidios directos o indirectos recibidos[76].

Básicamente, las provincias con mayor capacidad fiscal se encuentran en mejores posibilidades para abandonar el régimen de coparticipación estatuido por la L.C.F.R.F.

Desafortunadamente, debemos destacar que las mencionadas asimetrías existentes entre las diferentes jurisdicciones son una realidad que al día de hoy se mantiene y que tras varios años de régimen de coparticipación vigente no fueron superadas.

4.4.      LA COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS EN NÚMEROS

Con la intención de exponer en forma práctica la aplicación del régimen de coparticipación regulado por la L.C.F.R.F. a continuación se utilizaron algunos de los datos oficiales publicados por el gobierno nacional. Con los mismos se obtuvieron los siguientes resultados que se exponen en general y luego en forma específica en relación con cada gravamen coparticipado.

La información recabada permitirá tener una noción aproximada de los montos obtenidos por la aplicación de la L.C.F.R.F., como así también su posterior destino.

4.4.1. Destino de la recaudación al 31/12/2015[77]: Contexto general

Sin perjuicio de lo anticipado en el Punto 1.3.2.1., de acuerdo con los últimos datos publicados por la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal de la Secretaría de Ingresos Públicos de la Secretaría de Hacienda del ex Ministerio de Economía y Finanzas Públicas -actual Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas-[78] de la Nación, de acuerdo con la Ley Nº 25.570 la recaudación de los impuestos coparticipados se distribuye de la siguiente forma:

a) Atento lo establecido por la L.C.F.R.F, del 100% de los impuestos coparticipables: (i) el 42,34% corresponde a la Nación (Tesoro Nacional). De este porcentaje se destina un 0,70% a la Provincia de Tierra del Fuego, por el Decreto Nº 702/1999 y un 1,40% a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por el Decreto Nº 705/2003[79], quedando 40,24% para el Tesoro Nacional; (ii) 56,66% se destina o corresponde a las Provincias[80]; y (iii) 1% al Ministerio del Interior (Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias – A.T.N.).

b) Asimismo, de la masa de impuestos coparticipables la Nación retiene por Leyes N° 24.130 y 26.078: (i) El 15% para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos[81]; (ii) La suma de $ 45,8 millones mensuales, para ser distribuida entre las Provincias.

c) Por otro lado, en algunos impuestos existe un mecanismo de distribución previo a lo señalado anteriormente, que se detalla en cada uno de ellos.

Aquella distribución se puede analizar asimismo en relación con cada tributo coparticipable. En ese sentido, de acuerdo con el gravamen de que se trate, la distribución es la siguiente:

4.4.1.1. Impuesto a las Ganancias

La Ley Nº 20.62892 y modifs. -de Impuesto a las Ganancias- y Ley Nº 26.07893 y modifs. -Presupuesto General de la Administración Nacional 2006-, establecen que en primer término, se efectúa una detracción anual de $ 580 millones que se destina de la siguiente forma:

a) $ 120 millones anuales para la Administración Nacional de la Seguridad Social (en adelante, la “A.N.S.E.S.”).

b) $ 20 millones anuales para refuerzo de la cuenta especial 550, “Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias” (en adelante, los “A.T.N.”).

c) $ 440 millones anuales al conjunto de las provincias, para distribuir entre ellas según las proporciones establecidas en la Ley Nº 23.548, incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.

Luego de la detracción, el producido del impuesto se destina de la siguiente forma:

a) 20% a la A.N.S.E.S.

b) 10%, hasta un monto de $ 650 millones anuales, a la Provincia de Buenos Aires. El excedente de dicho monto se distribuye entre el resto de las Provincias, incluyendo la de Tierra del Fuego.

c) 2% al Ministerio del Interior – A.T.N.

d) 4% a las Provincias, excepto la de Buenos Aires.

e) 64% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias establecida en el Punto 4.4.1.

4.4.1.2. Impuesto al Valor Agregado

la totalidad de las jurisdicciones, en la proporción que les corresponda de acuerdo a la distribución y a los índices fijados en la Ley N° 23.548.

92 Publicada en el Boletín Oficial el 31/12/1973.

93 Publicada en el Boletín Oficial el 12/01/2006.

El punto 2, artículo 5 de la Ley Nº 23.966[82] y la Ley Nº 26.078 se desprende que de la recaudación del impuesto se detraen los reintegros a las exportaciones.

El saldo se distribuye de la siguiente manera: (i) 11% a la Administración Nacional de la Seguridad Social (A.N.S.E.S.), que a su vez se distribuye: (a) 6,27%: Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; (b) 93,73%: Administración Nacional de la Seguridad Social (A.N.S.E.S.); y (ii) 89% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias establecidas en el Punto 4.4.1.

4.4.1.3. Impuestos Internos Coparticipados

La Ley Nº 24.674[83] y modifs. -de Impuestos Internos- incluye los siguientes bienes y servicios: Tabaco, Bebidas Alcohólicas, Cervezas, Bebidas Analcohólicas, Jarabes, Extractos y Concentrados, Servicio de Telefonía Celular y Satelital, Objetos Suntuarios y Vehículos Automóviles y Motores, Embarcaciones de Recreo o Deportes y Aeronaves.

Asimismo, excluye el Impuesto sobre los Automotores y Motores Gasoleros y sobre los Seguros.

En ese contexto, el 100% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias establecidas en el Punto 4.4.1.

4.4.1.4. Impuesto a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones Indivisas

El Título VII de la Ley Nº 23.905[84] y modifs., establece que el 100% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias establecidas en el Punto 4.4.1.

4.4.1.5. Gravamen de Emergencia sobre Premios de Determinados Juegos de Sorteo y

Concursos Deportivos

La Ley Nº 20.630[85] y modifs., y el Decreto Nº 668/1974[86] establecen que: (i) el 80,645% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias establecidas en el Punto 4.4.1.; (ii) el 16,13% al Fondo Especial para Bibliotecas Populares del Ministerio de Educación de la Nación; y (iii) 3,225% al Instituto Nacional del Teatro.

4.4.1.6. Impuesto sobre el Capital de las Cooperativas

Las Leyes N° 23.427[87], 23.658[88], 23.760[89], 25.239[90] y 25.791103 y modifs., fijaron

que el producido por la aplicación de la alícuota del 2% se destina: (i) 50% según la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, entre Nación y Provincias, según distribución [91]establecida en el Punto 4.4.1.; y (ii) 50% al Fondo para Educación y Promoción Cooperativa.

4.4.1.7. Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta

De acuerdo con el Título V de la Ley Nº 25.063[92], el 100% se distribuye según la coparticipación entre la Nación y las Provincias establecidas en el Punto 4.4.1.

4.4.1.8. Impuesto a los Créditos y Débitos en Cuenta Corriente Bancaria

Según la Ley Nº 25.413[93] y modifs., (i) el 70% se destina al Tesoro Nacional y lo administra el Poder Ejecutivo Nacional con destino a “consolidar la sustentabilidad del programa fiscal y económico”[94]; y (ii) el 30% se coparticipa de acuerdo con lo establecido en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, conforme distribución establecida en el Punto 4.4.1.

4.5.      EL CASO DE LA C.A.B.A.

Tal como se anticipó en el Apartado 4.2.1., la C.A.B.A. es una jurisdicción que tiene una naturaleza jurídica especial, pese a no ser una provincia es una de las jurisdicciones parte de la L.C.F.R.F. junto con aquellas y la Nación.

Actualmente, dentro del marco del régimen de coparticipación vigente del que forma parte, la C.A.B.A. recibe una participación automática desde la Nación. Esto último es así de acuerdo con lo prescripto por el artículo 8 de la L.C.F.R.F.[95] y el artículo 1 del Decreto Nº 194/2016[96] que respectivamente establecen lo siguiente:

Según el artículo 8 de la L.C.F.R.F.: “[l]a Nación, de la parte que le corresponde conforme a

esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987. Además la Nación asume, en lo que resulte aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 9º, por sí y con respecto a los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos.[97]

Por su parte, el artículo 1 del Decreto Nº 194/2016 dispuso lo siguiente: “[e]stablécese que la participación que le corresponde a la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES por aplicación del Artículo 8° de la Ley N° 23.548 y sus modificaciones, se fija en un coeficiente equivalente al TRES COMA SETENTA Y CINCO POR CIENTO (3,75%) sobre el monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el Artículo 2° de la citada ley, a partir del 1° de enero de 2016.

Del texto de las normas transcriptas se desprenden las siguientes conclusiones: (i) la C.A.B.A. recibe una participación que proviene del porcentaje que le corresponde a la Nación; (ii) esa participación está fijada en el 3,75% (con anterioridad era del 1,40%).

Ahora bien, de lo apuntado previamente surgen una serie de interrogantes como por ejemplo ¿cuánto es en números esa participación del 3,75%?, ¿sobre qué se calcula el porcentaje de participación?, ¿qué proporción del Presupuesto comprenden esos montos recibidos en concepto de participación?

Para intentar dar una respuesta a esas preguntas a continuación se exponen determinados datos estadísticos y cifras obtenidos de diferentes fuentes públicas debidamente referenciadas en las notas al pie de página-.

4.5.1. La coparticipación de impuestos que recibe la C.A.B.A.

A los efectos de demostrar el funcionamiento de la coparticipación de impuestos en relación con la C.A.B.A. a continuación se expone un detalle con los principales aspectos.

En este sentido y a modo de comentario preliminar cabe destacar que hasta el 2015 inclusive, la Ciudad aportaba un 25% a los fondos de la Coparticipación Federal y recibía el 1,40% de los mismos[98]. No obstante el referido aumento al 3,75%, lo que recibe la C.A.B.A. sigue siendo poco en relación con lo que aporta en concepto de coparticipación.

De lo antedicho puede concluirse que la forma de distribución de los recursos coparticipados en relación con la C.A.B.A. no le resulta beneficioso, o por lo menos eso es lo que surge “a priori” de los números; puesto que aporta más de lo que recibe.

4.5.2. Monto de la coparticipación que le correspondería a la C.A.B.A.

De acuerdo con los datos publicados por el Ministerio de Hacienda de la C.A.B.A. para el año 2014[99] -conforme surge del último informe cerrado y publicado-, a esa jurisdicción le correspondió una coparticipación de $5.758.686.135,00.-

Aquél importe se desprende de los siguientes cuadros:

LA COPARTICIPACIÓN DE IMPUESTOS QUE RECIBE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES Régimen General Ley N° 23.548 – Año 2014

En pesos)
Cuadro 1
RECAUDACIÓN IMPUESTOS COPARTICIPADOS (1)
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 317.361.668.917
IMPUESTO A LAS GANANCIAS 266.453.423.336
IMPUESTO A LOS DÉBITOS Y CRÉDITOS BANCARIOS 75.893.566.864
IMPUESTOS INTERNOS 22.369.332.000
IMPUESTO A LA GANANCIA MÍNIMA PRESUNTA 2.270.758.948
IMPUESTO A LA TRANSFERENCIA DE INMUEBLES DE PERSONAS FÍSICAS Y SUCECIONES 912.940.000
IMPUESTO SOBRE EL CAPITAL DE LAS COOPERATIVAS 219.533.001
GRAVAMEN DE EMERGENCIA SOBRE PREMIOS DE DETERMINADOS JUEGOS DE SORTEO Y CONCURSOS 436.300.999
IMPUESTO SOBRE LOS ACTIVOS (LEY 23.760) (3) 2.813.000
IMPUESTO SOBRE LOS INTERESES PAGADOS Y EL COSTO FINANCIERO DEL ENDEUDAMIENTO EMPRESARIO (3) 52.000
IMPUESTO DE EMERGENCIA SOBRE LAS ALTAS RENTAS (3) 0
IMPUESTO SOBRE LOS ACTIVOS (LEY 23.906) (3) 3.482.000
VARIOS COPARTICIPADOS 0
(A)  TOTAL RECAUDACIÓN 685.923.871.065

(1) Los impuestos expuestos en esta columna se distribuyen total o parcialmente según las disposiciones de la Ley Nº 23.548.

(2) La recaudación de cada uno de los impuestos que se exponen se encuentra neta de comisiones bancarias por su percepción, devoluciones por pagos indebidos, reintegros de impuestos y cancelaciones efectuadas con medios de pagos diferentes al Peso.

(3) Estos tributos, si bien se encuentran derogados siguen ingresando pesos en las respectivas cuentas recaudadoras, asociados a moratorias, planes de pago.

Cuadro 2

DETRACCIONES A LOS IMPUESTOS COPARTICIPADOS 

(4)

SOBRE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO AL VALOR 

AGREGADO

11% destinado a la Administración Nacional de la Seguridad Social.

 

34.909.783.581

1,9% del total recaudado en tributos nacionales, coparticipable o no.(5) 

 

SOBRE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS

16.840.170.189 

 

 

Detracción anual de $ 580.000.000 580.000.000
10% a distribuirse entre las provincias. Hasta un monto de $ 

650.000.000 para la Provincia de Buenos Aires, el excedente de dicho monto se distribuye entre el resto de las Provincias.

26.587.342.334
20% a la Administración Nacional de la Seguridad Social. 53.174.684.667
2% para Aportes del Tesoro Nacional 5.317.468.467
4% distribuible entre las provincias, excluida la de Buenos Aires, según el índice de necesidades básicas insatisfechas. 10.634.936.933
 

SOBRE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LOS DÉBITOS

Y CRÉDITOS BANCARIOS

70% destinado al Tesoro Nacional para contribuir a consolidar la sustentabilidad del programa fiscal y económico

 

 

53.125.496.805

 

SOBRE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE EL

CAPITAL DE LAS COOPERATIVAS

50% atribuido al Gobierno Nacional.

 

 

109.766.500

 

SOBRE LA RECAUDACIÓN DEL GRAVAMEN DE EMERGENCIA SOBRE PREMIOS DE DETERMINADOS JUEGOS DE SORTEO Y CONCURSOS.

16,66% destinado al Fondo Especial para Bibliotecas Populares del Ministerio de Educación de la Nación

 

 

72.687.747

 

SOBRE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LOS

ACTIVOS (LEY 23.906)

50% destinado a la finalidad cultura y educación.

 

 

1.741.000

(B)  TOTAL DETRACCIONES 201.354.078.222

(4) En esta sección se exponen los distintos porcentajes de impuestos coparticipables, que se distribuyen de una manera distinta a la de Ley Nº 23.548.

(5) El Decreto Nº 1.399/2001 determina que el 1,9% de la recaudación neta total de los gravámenes y de los recursos aduaneros cuya aplicación, recaudación, fiscalización o ejecución fiscal se encuentra a cargo de la AFIP se destinará a financiar al organismo y que esta detracción se efectuara sobre el 89% del producido del IVA que se distribuye según la Ley Nº 23.548.

Cuadro 3

C)  TOTAL MASA COPARTICIPABLE BRUTA     C)  = (A) – (B) de Cuadro 1 y Cuadro 2 484.569.792.843
DETRACCIONES ORIGINADAS EN EL ACUERDO 

FEDERAL DEL AÑO 1992

15% de la masa coparticipable bruta.

 

72.685.468.926

Suma fija anual de $549.600.000 549.600.000
(D)  TOTAL DETRACCIONES ORIGINADAS EN EL 73.235.068.926
ACUERDO FEDERAL DEL AÑO 1992
E)  TOTAL MASA COPARTICIPABLE NETA   E) = C) – (D) 411.334.723.916

Cuadro 4

DISTRIBUCIÓN DE LA MASA COPARTICIPABLE NETA  

SEGÚN LA LEY Nº 23.548 (6)

40,24% al Gobierno Nacional. 165.521.092.904
1,4% a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 5.758.686.135
57,36% al conjunto de provincias. 235.941.597.639
1% al fondo de Aportes del Tesoro Nacional. 4.113.347.239
TOTAL MASA COPARTICIPABLE DISTRIBUIDA 411.334.723.916

(6) En esta columna se exponen los montos que finalmente se distribuyen entre el Gobierno Nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires según las estipulaciones de la Ley Nº 23.548.

Cuadro 5

PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN DE LA CIUDAD EN LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS %
En relación con la recaudación total de Impuestos Coparticipables. 0,84
En relación con la Masa Coparticipable Bruta. 1,19
En relación con la Masa Coparticipable Neta. 1,40

 

Como se podrá observar, ese importe es prácticamente el mismo que el que surge del informe que periódicamente publica la Comisión Federal de Impuestos con los montos provenientes de los tributos coparticipados que corresponden a cada jurisdicción.[100]

En efecto, de aquella publicación surge que para el período anual comprendido entre el 01/01/2014 y el 31/12/2014, ese organismo informó que a la C.A.B.A. le correspondió la suma de $ 5.757.940.185,40.

4.5.3. Presupuesto de C.A.B.A. para el año 2014

El Presupuesto puede definirse como “un documento que contiene el cálculo de ingresos y gastos previstos para cada período fiscal y que, sistemáticamente debe confeccionar el Poder Ejecutivo de acuerdo con las leyes y prácticas que rigen su preparación, para someterlo después al Congreso, con cuya aprobación se contará con un instrumento de gobierno de importancia básica para el manejo del patrimonio público del país.[101]

En ese sentido, aquel documento refleja un plan de acción dirigido a cumplir con una meta anual. Contiene expresados en valores y términos financieros aquellas acciones que se deben cumplir en un tiempo y bajo las condiciones estipuladas.

La C.A.B.A., a través de la Ley N° 4.809[102], aprobó el Presupuesto para el año 2014.

De acuerdo con el artículo 1° de aquella norma se fijó “ en la suma de PESOS CINCUENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS UN MILLONES SEISCIENTOS

SETENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS CUARENTA ($ 59.501.674.240.- ) el total de los gastos corrientes y de capital del Presupuesto de la Administración del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para el ejercicio 2014, de acuerdo con la distribución que se expone analíticamente en las Planillas Anexas Nº 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9, y sus modificatorias de la Planilla N° 45 GASTOS CORRIENTES GASTOS DE CAPITAL TOTAL 49.364.651.700 10.137.022.540 59.501.674.240”.

Correlativamente, el artículo 2° estimó “ en la suma de PESOS CINCUENTA Y OCHO     MIL     CUATROCIENTOS     VEINTIDOS     MILLONES      NOVECIENTOS

SETENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES ($ 58.422.977.353.-) el Cálculo de Recursos de la Administración del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires …”

En síntesis, los gastos de la C.A.B.A. fueron presupuestados en la suma de $ 59.501.674.240,00.- mientras que los ingresos de la suma de $ 58.422.977.353,00.-

Entre los recursos presupuestados, una parte proviene de los recursos que la C.A.B.A. recibe en concepto de coparticipación (para ese año 2014 era el 1,40% de la participación que le corresponde a la Nación).

4.5.4. Análisis comparativo: La situación de la C.A.B.A. sin los ingresos provenientes de la coparticipación

De los puntos anteriores se puede observar que de los $ 58.422.977.353.-, que la C.AB.A. estimó en concepto de recursos para 2014 recibió aproximadamente la suma de $ 5.758.686.135,00.- en concepto de coparticipación, es decir, un 9,86%. Esto es interesante si se compara con otras jurisdicciones, como por ejemplo Formosa cuyo presupuesto para ese mismo año fue de $ 14.795.260.354,00.-[103], y recibió la suma de $ 8.498.391.927,79.-[104] por coparticipación, resultando estos últimos fondos un 57,44% -más de la mitad- de los recursos presupuestados.

Así, si se la privase de esos ingresos, esa jurisdicción debería generar esos recursos a través de otros medios, de lo contrario esa falta de recursos agravaría el déficit presupuestario.

4.5.5. Conclusión

En síntesis, los Presupuestos de C.A.B.A. y de las demás jurisdicciones contemplan entre sus recursos aquellos provenientes del monto de la masa coparticipable que le corresponde en virtud de la L.C.F.R.F.

Por tal razón, decidir abandonar el régimen de coparticipación implica necesariamente que deberán considerar aquellas sumas y la forma de sustituir la fuente de esos ingresos -coparticipación- por otros medios alternativos dado que, claro está, de lo contrario, la detracción de esas sumas de sus recursos resultará en un déficit en su presupuesto. Esto último, siempre que los recursos presupuestados no logren cubrir los respectivos gastos; situación que a menudo se da en los presupuestos de las diferentes jurisdicciones.

4.6.           HIPÓTESIS DE UN PLAN DE IMPLEMENTACIÓN: ¿EN UNA SOLA ETAPA O EN

VARIAS Y GRADUALMENTE?

En los últimos meses de 2015, tomó impulso la cuestión en torno a la necesidad de un nuevo régimen de coparticipación. Este tema, ya se venía planteado desde hacía varios años y es motivo de planteos y fricciones entre la Nación por un lado y las Provincias por el otro.

Más allá de las tratativas reales que actualmente se encuentra llevando a cabo la Nación a través de su Ministro del Interior[105], como se ha indicado118 a los efectos de consensuar un acuerdo para impulsar el nuevo sistema de coparticipación federal, se deberá partir de los lineamientos sobre el proyecto nacional de desarrollo (incluyendo los aspectos económicos, sociales y regionales) y los acuerdos regionales. Asimismo, se deberán considerar los siguientes temas según lo prescripto por la Constitución Nacional:

(i) Definir las responsabilidades entre Nación y provincias, previendo una mayor descentralización, en el marco de una reforma tributaria nacional, provincial y municipal.

(ii) Acordar cómo se igualan las oportunidades de todos los argentinos y cómo se promueve el desarrollo regional.

(iii) Considerar a todas las transferencias, directas e indirectas, implícitas y explícitas.

(iv) Establecer criterios objetivos para el reparto de la distribución secundaria.

(v) Aumentar la correspondencia fiscal, la equidad y la transparencia.

(vi) Estabilizar el sistema luego de la necesaria transición donde ninguna de las partes debe perder ingresos nominales.

(vii) Explicitar la redistribución: cuáles provincias aportan al fondo común y cuáles reciben.

(viii) Crear incentivos para la transformación del Estado para brindar más y mejores servicios a la comunidad, aumentar el esfuerzo tributario provincial y asegurar la solvencia fiscal.

Para que se pueda discutir y acordar un nuevo sistema federal es necesaria la decisión política del gobierno nacional de llevar adelante la reforma y liderar el proceso, y en igual sentido también deben actuar las provincias.

En paralelo, hay que acentuar el proceso de toma de conciencia por parte de la dirigencia y de los ciudadanos sobre los problemas que acarrea el actual régimen en una visión de largo plazo, continuar con los estudios de base y brindar toda la información disponible.

Por lo señalado, llegar a tener una nueva ley no es una tarea sencilla. Pero es crucial enfrentar y resolver el problema, porque un buen sistema federal es una de las condiciones necesarias para aumentar la igualdad de oportunidades de todos los argentinos, acrecentar la competitividad de la economía, integrar el territorio nacional y mejorar la distribución de los ingresos.

Para ello es primordial tener en cuenta los intereses estratégicos del país y reconocer que la estabilidad y la eficacia de las instituciones son fundamentales para el desarrollo social y económico de todo el territorio.

Hay que pensar en la Nación como un todo porque ello permitirá que todas sus partes se desarrollen y se integren.

Como se dijo previamente, en este proceso será clave el rol de la Nación y de las provincias para que se pueda discutir y acordar un nuevo sistema federal.

Pero esto último, solamente podrá llevarse a cabo si y solo si las Provincias acompañan y asisten al proceso ordenado a tal fin. De otra forma no será posible hacerlo adecuadamente y la eventual implementación se tornará intransitable y seguramente fracasará, o peor aún, resultará en un intento infructuoso que habrá demandado recursos, tiempo y lo más importante una nueva oportunidad de dar un paso hacia la dirección correcta.

4.7. SÍNTESIS

A lo largo de este capítulo se trató como tema el análisis que con antelación a denunciar la L.C.F.R.F. debería hacer la jurisdicción interesada en abandonar el régimen.

En ese contexto, en el cual una de las principales consecuencias es la reasunción del ejercicio de determinadas facultades por la jurisdicción denunciante, se tomó como modelo para el análisis a la C.A.B.A.

Así, se repasó la naturaleza jurídica primigenia de esa jurisdicción, destacándose que en sus orígenes fue concebida como un municipio, la cual a partir de la Reforma Constitucional de 1994 varió sustancialmente deviniendo en una “ciudad autónoma”, con las respectivas implicancias de ese nuevo status adquirido.

Sobre aquel análisis, se concluyó que la C.A.B.A., cuenta con facultades legislativas similares a las de las provincias, lo que es plenamente válido en relación con la materia tributaria.

Acto seguido, se repasaron aquellos factores o cuestiones que actuarán, a la hora de decidir si renunciar o no a la L.C.F.R.F., como incentivos -por ejemplo la desaparición de la prohibición de analogía- o desincentivos -la necesidad de la jurisdicción denunciante de hacerse por sus propios medios de esa fuente de recursos coparticipados que ya no se recibirán-.

Se expuso en forma teórica y práctica el funcionamiento del régimen de coparticipación de acuerdo con la manera en la que se encuentra estructurado.

Por último, se exhibió concretamente cómo funciona la L.C.F.R.F. tomando el año 2014 como modelo. Esto permitió ver en números algunas cuestiones sobre las que se teorizó, lo que posibilitó bajar a la realidad el tema que de por sí se presenta abstracto.

5.         NOVEDADES JURISPRUDENCIALES Y LEGISLATIVAS

5.1.      INTRODUCCIÓN

Todo régimen jurídico es producto de la realidad humana de la cual surge. Esta realidad se encuentra constantemente en cambio. Por tal motivo, es común que lo que en un determinado momento era de una forma luego sea de otra y se modifique.

La L.C.F.R.F. no es la excepción y como tal está sujeta a la coyuntura argentina – por naturaleza muy cambiante-.

En ese contexto, durante el transcurso de 2015 y principios de 2016, esa coyuntura provocó que se generasen una serie de novedades directamente relacionadas con el régimen de coparticipación, entre las que podemos claramente identificar dos tipos: jurisprudenciales y legislativas.

A los efectos de este trabajo, se han ordenado tales hechos comenzando primero por la jurisprudencia y luego por la legislación. El motivo del orden se debe, en primer lugar, a una cuestión cronológica y, en segundo, a una relación que se cree existe entre ambas de causa efecto.

5.2.      JURISPRUDENCIA

Más precisamente hacia fines de 2015, la C.S.J.N. se expidió en relación con las presentaciones realizadas por las provincias de Santa Fe, Córdoba, San Luís y Formosa.

Las provincias referidas habían interpuesto: (i) acción declarativa de inconstitucionalidad (tal fue el caso de Santa Fe); (ii) acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos (en el caso de San Luís); y (iii) medida cautelar (Córdoba y Formosa), en relación con la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables por parte de la Nación a la totalidad de las provincias.

5.2.1. La acción declarativa de inconstitucionalidad promovida por la provincia de Santa Fe

El 24/11/2015, la C.S.J.N. dictó sentencia en la causa “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad[106].

En la causa de la referencia la provincia de Santa Fe había solicitado: “() se declare

la inconstitucionalidad de los artículos 1°, inciso a, y 4° del decreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional y de toda otra norma o acto concordante; la plena coparticipación de los fondos detraídos como consecuencia de la aplicación de dicho decreto, en los términos y porcentajes que le correspondan según la ley 23.548; y la restitución y/o reintegro de todos y cada uno de los recursos retenidos a la provincia por tal concepto tomando en cuenta los cinco años anteriores a la intimación efectuada mediante nota del 17 de mayo de 2007 ante el Ministerio de Economía y Producción.

En síntesis, aquellos artículos de la norma en cuestión posibilitan la detracción de un porcentaje de la masa coparticipable con carácter previo a la distribución primaria de los mismos. Ese porcentaje es el 15% y, de acuerdo con lo desarrollado en el Capítulo 4 punto 4.4.1, está dirigido a atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos.

Del precedente citado, se destacan las siguientes cuestiones[107] que fueron determinantes para la suerte del caso planteado:

(i) De acuerdo con la C.N., a los efectos de instituir regímenes de coparticipación de impuestos debe dictarse una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, garantizando la automaticidad en la remisión de fondos. Esa ley convenio debe tener como Cámara de origen al Senado, debe ser sancionada con una mayoría calificada, no puede ser modificada unilateralmente y debe ser aprobada por las provincias (conf. art. 75, inc. 2°, párrafos segundo y cuarto);

(ii) Conforme resulta de la esencia misma del derecho intrafederal, las leyesconvenio y los pactos que lo componen no se encuentran en una esfera de disponibilidad individual de las partes, y solo pueden ser modificados o renovados por otro acuerdo posterior de la misma naturaleza, que debe ser ratificado por leyes emanadas de las jurisdicciones intervinientes;

(iii) El Decreto N° 1.399/2001 establece una detracción de recursos coparticipables, previa a la distribución primaria de la masa de fondos coparticipables,  dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional para financiar la operatoria de la Administración Federal de Ingresos Públicos, sin que haya mediado ninguna manifestación de acuerdo o adhesión por parte de la provincia actora, ni norma dictada por el Congreso que reúna los recaudos exigidos por el artículo 75, inciso 3° de la CN;

(iv) A la hora de examinar la validez constitucional de una detracción de recursos sobre la masa coparticipable como la que consagra el Decreto N° 1.399/2001 cuestionado, así como los límites fijados al ejercicio de la potestad en virtud de la cual ese mecanismo fue dispuesto, cabe destacar que se encuentra en juego una facultad con una trascendente incidencia sobre el régimen de distribución de recursos y el sistema federal en su conjunto. Por tal motivo, la interpretación debe ser restrictiva;

(v) La C.N. admite, como excepción, la posibilidad de detraer de los recursos coparticipables a las contribuciones cuya recaudación, en todo o en parte, tengan una asignación específica dispuesta por el Congreso. A tal efecto, la propia norma suprema establece requisitos especiales para su validez (art. 75, inc. 3°). Así, el establecimiento o la modificación de tales asignaciones -que constituyen transferencias de ingresos de las provincias a favor de algún sector especial- deben: tener tiempo determinado, realizarse mediante la sanción de una ley especial, y esa ley debe ser aprobada por un quórum integrado por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara;

(vi) La atribución conferida al Congreso por el constituyente en el artículo 75, inciso 3 de la C.N., se limita a la posibilidad de establecer o modificar asignaciones específicas sobre una parte o el total del producido de la recaudación de impuestos determinados. Lo que el legislador puede detraer, en todo o en parte, cumpliendo con las exigencias de la ley, son los impuestos directos o indirectos que en cada caso individualice. Sin embargo, la cláusula constitucional no lo habilita a ejercer esa detracción sobre la totalidad o una porción de la masa de manera indefinida;

(vii) La Ley N° 25.414, que facultó al Poder Ejecutivo Nacional para que decida la fusión o centralización de entes autárquicos, en ningún caso permite apreciar siquiera la intención de que el Poder Legislativo haya querido delegar en el Ejecutivo la posibilidad de asignar específicamente recursos coparticipables a la creación, organización o modificación de entes autárquicos;

(viii) El Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Este es un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno republicano adoptado por la Constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el artículo 29[108];

(ix) La letra del texto constitucional (arts. 99, inc. 3° y 76) refleja sin ambigüedades la decisión que tomó la Convención Constituyente de 1994 de: mantener el principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presidente como una práctica normal; introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en que ello sí puede tener lugar; la definición de la regla general y de los casos excepcionales en el mismo texto constitucional; y el procedimiento que finalmente se adoptó para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos;

(x) El principio constitucional contrario al dictado de disposiciones legislativas por el Presidente tiene, en el plano de las controversias judiciales, una consecuencia insoslayable: quien invoque tales disposiciones en su favor deberá justificar su validez, o sea, demostrar que se hallan dentro de alguno de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo está constitucionalmente habilitado. En materia de delegaciones legislativas, dicha carga se habrá cumplido si los decretos, además de llenar los diversos requisitos constitucionales, son consistentes con las bases fijadas por el Congreso (arts. 76 y 100, inc. 12 de la C.N.); y

(xi) El Decreto Nº 1.399/2001 constituye una disposición de carácter legislativo dictada por el Presidente de la Nación que se encuentra fuera de las bases de la delegación de facultades contenida en el artículo 1, apartado I, incisos a y b de la Ley N° 25.414 y, por consiguiente, resulta violatorio de la prohibición contemplada en el artículo 99, inciso 3°, segundo párrafo de la C.N.

Sobre tales argumentos, la C.S.J.N. resolvió hacer lugar a la pretensión de la

provincia demandante y: “I. Declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1°, inciso a, y 4° del decreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional. II. Disponer que la Administración Federal de Ingresos Públicos se abstenga de retener a partir de la notificación de esta sentencia, de la cuenta recaudadora del impuesto de la ley 23.349, el porcentual resultante de la aplicación del decreto 1399/2001 que a la Provincia de Santa Fe le asigna la ley 23.548, bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la

Nación Argentina que cumpla con la manda en el término de diez días. () IV. Condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de Santa Fe, con los alcances establecidos en el presente pronunciamiento, la suma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas en virtud del decreto 1399/2001, con más los intereses según la legislación que resulte aplicable. A fin de hacer efectiva la condena, una vez determinado el monto, se fijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas[109].

5.2.2. La acción declarativa de inconstitucionalidad y demanda por cobro de pesos interpuesta por la provincia de San Luís

El 24/11/2015, la C.S.J.N. asimismo dictó sentencia en la causa “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos[110].

En el citado precedente, la Provincia de San Luis promovió demanda contra el Estado Nacional a fin de que se declare la inconstitucionalidad del artículo 76 de la Ley Nº 26.078 de Presupuesto para el año 2006 toda vez que el mentado presupuesto dispone la prórroga unilateral de la detracción del 15% de la masa coparticipable con destino a la Administración Nacional de la Seguridad Social.

La C.S.J.N. para resolver consideró que, la cuestión planteada resultaba sustancialmente análoga a la examinada y resuelta por el Tribunal en la causa CSJ 538/2009 (45-S)/CS1 “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional si acción declarativa de inconstitucionalidad” y se remitió a los fundamentos y conclusiones.

En consecuencia, resolvió: I. Declarar la inconstitucionalidad del artículo 76 de la ley 26.078, en lo atinente a la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en la cláusula primera del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de 1992-ratificado por la ley nacional 24.130-. II. Disponer el cese de la detracción en la proporción que le corresponde a la Provincia de San Luis, de acuerdo a la distribución y a los índices fijados en la ley-convenio 23.548, bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Nación Argentina que cumpla con la manda en el término de diez días. (…) IV. Condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de San Luis la suma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas en virtud de la norma impugnada, con más los intereses según la legislación que resulte aplicable. A fin de hacer efectiva la condena, una vez determinado el monto, se fijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se

reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecución de la

sentencia. (…) VI. Exhortar a los órganos superiores de nuestra organización constitucional a dar cumplimiento con la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, e instituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, y a dictar la consecuente leyconvenio, en orden al mandato contenido en el inciso 2° del artículo 75 (…).”[111] (el destacado me pertenece)

A través de este fallo podemos observar el ejercicio del rol político que tiene la C.S.J.N. como cabeza de uno de los tres Poderes de la Nación. Esto último surge del exhorto que hace expresamente a la Nación y a las provincias que, tácitamente se dirige al Poder Ejecutivo y Legislativo (Nacional y Provincial) puesto que, en definitiva, son estos dos poderes los encargados de cumplir con aquella manda constitucional contenida en la disposición transitoria sexta.

5.2.3. Las medidas cautelares solicitadas por las provincias de Córdoba y Formosa

Por su parte, las provincias de Córdoba y de Formosa solicitaron sendas medidas cautelares ante la C.S.J.N.

El 24/11/2015, el más Alto Tribunal se expidió en relación con la medida solicitada por la provincia de Córdoba, que procuraba: (i) que se ordenase “al Banco de la Nación

Argentina que incorpore a la masa bruta de impuestos nacionales coparticipables dispuesta por la ley nacional 23.548 el 15% cuya detracción fue convenida en el “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”, el 12 de agosto de 1992, y sobre esa base proceder al cálculo de la proporción que le corresponde”; y (ii)un pago a la provincia, por el importe que considere razonablemente adecuado[112].

La C.S.J.N. concedió la medida cautelar -y la complementaria- solicitada por la “Docta”, con fundamento en que los “antecedentes resultan prima facie demostrativos de que la situación descripta en la demanda es sustancialmente análoga a la resuelta por esta Corte en los pronunciamientos correspondientes a las causas CSJ 538/2009 (45-S) /CS1 “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” y CSJ 191/2009 (45-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos.[113]

Por su parte, en el caso de la medida solicitada por la provincia de Formosa, toda vez que “los términos de la presentación (…) impiden tener por configurados los presupuestos mínimos e indispensables para que, frente a la trascendencia institucional del caso, el Tribunal ejerza una de las jurisdicciones más eminentes que se le han conferido[114], con fecha 09/12/2015 la presentación realizada por esa provincia fue rechazada “in limine” por la C.S.J.N.

5.3.      LEGISLACIÓN

Aquella batería de sentencias de la C.S.J.N. tuvo recepción normativa a través del dictado del Decreto N° 2.635/2015[115]. A través de la norma citada, el Poder Ejecutivo Nacional, atendiendo lo resuelto en la mayoría de aquellos precedentes, decidió en resumida síntesis disponer “el cese a la detracción del QUINCE POR CIENTO (15%) de la masa de impuestos coparticipables pactada en la Cláusula Primera del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de 1992 ratificado por la Ley N° 24.130 a la totalidad de las jurisdicciones, en la proporción que les corresponda de acuerdo a la distribución y a los índices fijados en la Ley N°

23.548.

De los considerandos de la norma puede percibirse que el fundamento de la decisión radicó en componer la iniquidad existente entre aquellas jurisdicciones que obtuvieron las sentencias a favor con el resto.

Sin embargo, a través del Decreto N° 73/2016[116] se derogó aquella norma retrotrayéndose todo al estado anterior.

Con lo cual, la situación que originó los reclamos judiciales de las jurisdicciones tuvo avances y retrocesos al punto que la situación aún no se resolvió definitivamente.

Esto seguramente devendrá en nuevos planteos por parte de las jurisdicciones y deberá ser resuelto de alguna forma dado que la realidad actual, sumada a la situación de coyuntura (imperiosa necesidad de obtener recursos), atentan contra la paciencia que se había tenido hasta ahora.

5.4.      SÍNTESIS

En el presente Capítulo se analizó la reciente jurisprudencia generada con motivo de las presentaciones realizadas por varias provincias con motivo de la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables realizada por la Nación a la totalidad de las provincias

Como se pudo observar, de los diferentes planteos efectuados por las provincias de Santa Fe, San Luís, Córdoba y Mendoza, por el momento, en algunos casos se obtuvieron decisiones favorables y, en un solo caso, lo decidido por la C.S.J.N. resultó adverso (caso de Formosa).

Asimismo, se repasó la actividad legislativa originada a raíz de las sentencias favorables obtenidas por las provincias de Santa Fe, San Luís y Córdoba y que dio lugar al dictado a nivel nacional de dos normas -decretos-, una que receptó el criterio del más Alto Tribunal en aquéllos fallos y dejó sin efecto la detracción del 15% por parte de la Nación y, otra que posteriormente la derogó.

6.         CONCLUSIÓN

Luego de analizar el actual régimen de coparticipación federal de recursos fiscales vigente en nuestro país, repasando sus antecedentes, sujetos, objeto y demás aspectos relevantes, queda claro que la renuncia es una posibilidad que, aunque no se contempla expresamente en la normativa (básicamente la Ley N° 23.548), no deja de ser una facultad de todas las jurisdicciones parte (Nación, Provincias y C.A.B.A.).

Esa conclusión se desprende por un lado, del hecho de que no existe una prohibición expresa de renunciar a la L.C.F.R.F., lo cual dado el principio fundamental de que “todo lo que no está expresamente prohibido, está permitido” contenido en el artículo 19 de la C.N., posibilita el ejercicio de esa opción.  En adición, la naturaleza de las facultades involucradas, concedidas constitucionalmente y, por tal motivo, pertenecientes a cada sujeto hasta que se modifique nuestra Ley Fundamental, implican que cualquier prohibición resultará válida únicamente si resulta de una reforma constitucional.

Por otro lado, en relación con las consecuencias de renunciar al régimen de coparticipación, se destaca que si bien las previsiones de aquel no resultarán aplicables a la jurisdicción que lo abandone, sí continuarán vigentes en relación con sus ciudadanos o habitantes. En el caso de que la jurisdicción denunciante establezca gabelas que graven las mismas materias imponibles que las de los gravámenes coparticipados (ello siempre y cuando no sea la Nación la que renuncie puesto que en ese supuesto la L.C.F.R.F. quedará sin efecto), seguramente se generará una mayor presión tributaria que podrá devenir en una relocalización de los sujetos en otra jurisdicción más atractiva desde el punto de vista fiscal.

En ese contexto, es claro que la jurisdicción que abandone el régimen deberá tener muy presente ese aspecto y adoptar las medidas que considere adecuadas para contrarrestar sus efectos negativos de lo contrario se verá directamente perjudicada su población.

En el caso de la C.A.B.A., el análisis sobre una eventual renuncia al régimen es en parte desfavorable por lo que ya se anticipó -sus ciudadanos seguirán aportando a la coparticipación cuando la C.A.B.A. renuncie-. Y a ello debe sumarse que lo que aporta esa jurisdicción en concepto de coparticipación es aproximadamente el 25% del total de la masa.

Sin embargo, también es cierto que la C.A.B.A. posee la capacidad de prácticamente autofinanciarse y los recursos de los que se verá privada representan una parte que no supera el 10% de sus recursos presupuestados.

Además, podrá revertir la relación absolutamente desfavorable existente entre el 25% que aporta en concepto de fondos coparticipados y el 1,40% que recibe (actualmente el 3,75%). En efecto, de los posibles nuevos tributos sobre las materias imponibles anteriormente vedadas, podrá procurarse un monto equivalente al 25% que ahora será pura y exclusivamente para su jurisdicción. Claro está que deberá arbitrar los medios para reducir los impactos de la presión tributaria sobre sus ciudadanos, pero al tener mayores recursos puede destinar esos fondos a paliar aquella situación. Un ejemplo sería reducir las tasas de interés de las líneas de créditos. De esa forma tornaría más atractiva la inversión.

No debemos olvidar que la decisión de abandono puede ser una apuesta estratégica de una jurisdicción disconforme con el régimen, para generar que otras jurisdicciones hagan lo propio y, de esa manera lograr el fin buscado de realmente, esto es, discutir y realizar una modificación sustancial del régimen actual.

Desde luego que ese camino es mucho más simple de transitar si la Nación decide abandonar la L.C.F.R.F. Ello así dado que en tal caso, solamente precisará el voto positivo de 37 senadores y de 129 diputados, que es más fácil de reunir que el consenso de las 23 jurisdicciones (Provincia y C.A.B.A.) y las mayorías que cada una de esas jurisdicciones precisa en su respectiva legislatura.

Con lo cual, el hecho de que una jurisdicción decida abandonar el actual régimen de coparticipación puede resultar decisiva en la tan pretendida y comentada discusión sobre un nuevo régimen superador de los aspectos perfectibles del régimen actual.

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•               Ley N° 24.699 (Publicada en el Boletín Oficial el 27/09/1996).

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•               Decreto Nacional N° 705/2003 (Publicado en el Boletín Oficial el 27/03/2003).

•               Decreto N° 2.635/2015 (Publicado en el Boletín Oficial el 01/12/2015).

•               Decreto Nacional N° 73/2016 (Publicado en el Boletín Oficial el 13/01/2016).

•               Decreto N° 194/2016 (Publicado en el Boletín Oficial el 19/01/2016).

•               Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos firmado el 27/02/2002.

Jurisprudencia

•       Fallos 193:397; 210:276; 217:189; 242:280, 253:74; 255:66; 262:367, 308:2153, 310:450, 311:1365, 311:1368, 312:326, 314:495; 315:1232, 316:2182, 316:2206, 321:2501, 327:4103, 328:4198 y 335:996.

•       CSJ 191/2009 (45-S)/CS1; 539/2009 (45-S)/CS1; 786/2013 (49-C)/CSl y 4783/2015.

 

Otros

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•       http://www.buenosaires.gob.ar/buenosaires2020/informacion-presupuestaria

•       http://www.buenosaires.gob.ar/hacienda/relaciones-fiscales/coparticipacionfederal-de-impuestos/distribucion-de-la-coparticipacion

•       https://www.formosa.gob.ar/haciendayfinanzas/2014

•       http://www.mecon.gov.ar/sip/dniaf/destino_recaud.pdf

•       http://www.mininterior.gov.ar/provincias/buenos_aires.php

•       http://www.mininterior.gov.ar/provincias/tierra_del_fuego.php

•       http://www.lanacion.com.ar/1861100-negocian-cambios-en-la-ley-decoparticipacion

•       http://servicios.csjn.gov.ar/confal/ConsultaCompletaFallos.do?method=verSu marios&id=726831

•       INFOJUS. Sistema Argentino de información jurídica [Base de datos en línea] (www.infojus.gob.ar).

•       INFOLEG. Información Legislativa y Documental [Base de datos en línea] (www.infoleg.gov.ar).

•       www.vocesenelfenix.com (REMES LENICOV, JORGE. “¿Por qué aún no tenemos una nueva ley de coparticipación federal?”.

•       www.cfi.gov.ar (Comisión Federal de Impuestos).


[1] En ese sentido, vale recordar la frase contenida en la carta que en el siglo XIX Lord Acton dirigió al obispo Mandell Creighton donde remarcó lo siguiente: “Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely.” LORD ACTON. “Essays on Freedom and Power”, Ed. Gertrude Himmelfarb.

[2] VILLEGAS, HÉCTOR BELISARIO. “Curso de finanzas, derecho financiero y tributario.” C.A.B.A., Ed. Astrea, Año 2009, pág. 289.

[3] SPISSO, RODOLFO R. “Derecho Constitucional Tributario.” Buenos Aires, Ed. Abeledo Perrot, Año 2009, págs. 11 a 22.

[4] VILLEGAS, HÉCTOR BELISARIO. op. cit., pág. 305.

[5] CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA. op. cit., artículo 5.

[6] Ibidem, art. 123.

[7] Fallos 327:4103.

[8] BULIT GOÑI, ENRIQUE G. “Tratado de Tributación” Ciudad de Buenos Aires, Ed. Astrea, Año 2003, T. I, Vol. 2, pág. 30.

[9] BULIT GOÑI, ENRIQUE G. ibídem, págs. 30 a 32.

[10] ASENSIO, MIGUEL ÁNGEL; GARAT, PABLO MARÍA. “Federalismo Fiscal.” Santa Fe, Ed. Rubinzal-Culzoni, Año 2011, pág. 414.

[11] BULIT GOÑI, ENRIQUE G. op. cit., pág. 34.

[12] CASÁS, JOSÉ OSVALDO. “Coparticipación y Tributos Municipales: las tasas apócrifas y la prohibición de analogía.” Buenos Aires, Ed. Ad Hoc, Año 2007, págs. 29 a 33.

[13] SPISSO, RODOLFO R. op. cit., pág. 146.

[14] Este mecanismo resulta similar al que se emplea con los tratados internacionales, incorporados al régimen jurídico nacional a través de una ley del Congreso Federal que así lo dispone, independientemente de la previsión constitucional del artículo 31.

[15] Cuando se emplea la referencia a Estados locales, en ella se incluye a las Provincias y asimismo a los municipios, quienes como ya se desarrolló, se encuentran obligados por los compromisos que asuman las Provincias.

[16] GARCÍA BELSUNCE, HORACIO A. y DÍAZ, OSCAR VICENTE. “Coparticipación Historia de la Tributación Argentina (1810-2010)” Buenos Aires, Ed. Errepar, Año 2010, págs. 368 a 371.

[17] INFOLEG. Información Legislativa y Documental [Base de datos en línea] (www.infoleg.gov.ar).

[18] INFOJUS. Sistema Argentino de información jurídica [Base de datos en línea] (www.infojus.gob.ar).

[19] INFOLEG. Información Legislativa y Documental. op. cit.

[20] Ibidem.

[21] CASÁS, JOSÉ OSVALDO. op. cit., pág. 36.

[22] Ibidem.

[23] Ibidem, pág. 37.

[24] INFOLEG. Información Legislativa y Documental. op. cit.

[25] SPISSO, RODOLFO R. op. cit., pág. 149.

[26] Fallos 242:280.

[27] Como señala BULIT GOÑI, “Resulta inevitable distinguir entre la situación de los regímenes de coparticipación frente a la Constitución histórica de 1853-60, en que el texto guardaba absoluto silencio, dando lugar a severas impugnaciones respecto de la constitucionalidad de aquellos, y la reforma de 1994 que sin duda convalida la coparticipación de manera expresa.” BULIT GOÑI, ENRIQUE G. op. cit., pág. 47.

[28] BULIT GOÑI, ENRIQUE G. op. cit., pág. 44.

[29] Ver Capítulo 5, punto 5.3.

[30] Ibídem.

[31] CASÁS, JOSÉ OSVALDO. op. cit., pág. 41.

[32] http://www.mecon.gov.ar/sip/dniaf/destino_recaud.pdf

[33] www.cfi.gov.ar/autoridades.asp

[34] VILLEGAS, HÉCTOR BELISARIO. op. cit., pág. 296.

[35] CASÁS, JOSÉ OSVALDO. op. cit., pág. 36.

[36] La adhesión de las provincias también involucraba el compromiso de derogar aquellos tributos existentes, análogos a los gravámenes nacionales coparticipados.

[37] Fallos 335:996.

[38] SPISSO, RODOLFO R. op. cit., pág. 168.

[39] FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, EMILIO. “Diccionario de Derecho Público”. Buenos Aires. Ed. Astrea, Año 1981, pág. 651.

[40] No debe olvidarse que como consecuencia de la “prohibición de analogía” (inc. b, art. 9 de la L.C.F.R.F.) las partes adheridas (provincias y la C.A.B.A.) se abstienen temporalmente de gravar los mismos hechos imponibles alcanzados por los tributos coparticipados.

[41] Esta centralización en la Nación del ejercicio de las potestades recaudatorias de las provincias se basa en la teoría de que de esa forma se asegura un flujo continuo de fondos a las diferentes jurisdicciones y se puede adecuar a las necesidades cambiantes que cada una de aquellas jurisdicciones pueda tener. Es un régimen dinámico que toma en cuenta la situación de todas las partes (Nación, provincias y C.A.B.A.) y permite reducir las asimetrías.

[42] Reiteramos que la única forma legal de modificarlas sería a través de una reforma constitucional.

[43] Aclaramos que a los efectos de evitar reiteraciones innecesarias, cuando se refiera a las provincias como parte de la L.C.F.R.F. también se estará aludiendo a la C.A.B.A. (salvo aclaración en contrario).

[44] SPISSO, RODOLFO R. op. cit., pág. 169.

[45] Ello se infiere de la última parte del art. 75, inc. 2), modificado con la reforma constitucional de 1994, conforme el cual  “Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.

[46] Fallos 308:2153, 310:450, 311:1365, 311:1368, 315:1232, 316:2182, 316:2206, 321:2501 y 328:4198, entre otros.

[47] En el plano práctico, esa medida ejemplificadora en realidad funcionaría como una sanción.

[48] El art. 30 de la C.N. establece: “La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto.

[49]Recursos o rentas públicas recaudados y administrados por el Estado (en sentido lato) e invertidos o destinados directamente por él a satisfacer necesidades generales de la población.” FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, EMILIO. op. cit., pág. 321.

[50]siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan” C.N. art. 75, inc. 2. 56 VILLEGAS, HÉCTOR BELISARIO. op. cit., pág. 78.

[51] Fallos 193:397; 210:276; 217:189; 253:74; 255:66; 262:367 entre otros.

[52] La presión tributaria “[e]stá representada por la gravitación del impuesto sobre la colectividad.” FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, EMILIO. op. cit., pág. 602.

 

[53] Fundada por primera vez en el año 1536 por Pedro de Mendoza, y por segunda vez en el año 1580 por Juan de Garay.

[54]Autarquía supone administración propia por delegación… es la facultad de autoadministrarse de acuerdo con normas fijadas por un poder central. Entidad autárquica es toda persona jurídica que dentro de los límites del derecho objetivo y teniendo capacidad para administrarse a sí misma, es considerada respecto del Estado como uno de sus órganos, porque el fin que ella (la entidad) se propone, se dirige a la realización de sus intereses, que son también los intereses del Estado mismo (Bielsa).” FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, EMILIO. op. cit., págs. 61 a 62.

[55] Fallos 312:326.

[56] Fallos 314:495.

[57] Ver Cita 59.

[58] BADENI, GREGORIO. “Tratado de Derecho Constitucional”. Buenos Aires. Ed. La Ley, Año 2004, T. I, pág. 280. 65 Ley N° 24.309 (Publicada en el Boletín Oficial el 31/12/1993).

[59] BERTEA, ANÍBAL OSCAR. “La Ciudad de Buenos Aires y la Coparticipación Federal”. www.federalismofiscal.com Año 2010, pág. 3.

[60] La autonomía puede ser definida como la “[f]acultad inherente a algunos entes públicos de organizarse jurídicamente, de darse derecho propio, el cual no sólo es reconocido como tal por el Estado sino que, además, es adoptado por éste para integrar su propio sistema jurídico y declararlo obligatorio como sus propios reglamentos y leyes (Zanobini) .” FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, EMILIO. op. cit., pág. 63.

[61] Publicada en el Boletín Oficial de la C.A.B.A. el 10/10/1996.

[62] SPISSO, RODOLFO R. op. cit., pág. 536.

[63] BADENI, GREGORIO. op. cit., pág. 281.

[64] Técnicamente se trata de un “Estatuto Organizativo” (3er párr., art. 129 de la C.N.).

[65] Constitución de la Ciudad de Buenos Aires (Publicada en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires el 10/10/1996), art. 81, incs. 2 y 9.

[66] Ley N° 24.588 (Publicada en el Boletín Oficial el 30/11/1995).

[67] SPISSO, RODOLFO R. op. cit., pág. 537.

[68] BERTEA, ANÍBAL OSCAR. op. cit., pág. 4.

[69] La decisión es el momento final del acto voluntario en el cual el sujeto deja de deliberar y se inclina por una de sus opciones.

[70] La deliberación sería el momento del acto voluntario en el que la razón presenta a la voluntad los motivos y los contramotivos para actuar o para hacerlo en un sentido o en otro.

[71] La Nación, las Provincias y la C.A.B.A. son personas jurídicas públicas de acuerdo con lo establecido por el artículo 146 del Código Civil y Comercial de la Nación (Ley N° 26.994 – Publicada en el Boletín Oficial el 08/10/2014), que en su parte pertinente establece: “Personas jurídicas públicas. Son personas jurídicas públicas: a) el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter (…)” (el destacado es propio).

[72] http://www.mininterior.gov.ar/provincias/buenos_aires.php

[73] Ibídem. 81 Ibídem.

[74] http://www.mininterior.gov.ar/provincias/tierra_del_fuego.php 83 Ibídem. 84 Ibídem.

[75] Sin perjuicio de los beneficios asignados por la Ley N° 19.640 (Publicada en el Boletín Oficial el 02/06/1972).

[76] REMES LENICOV, JORGE. “¿Por qué aún no tenemos una nueva ley de coparticipación federal?” Publicado en Voces en el Fénix (www.vocesenelfenix.com).

[77] Op. cit.

[78] Conf. art. 1, Ley N° 22.520 (Publicada en el Boletín Oficial el 23/12/1981) y modifs.

[79] Derogado por el Decreto N° 194/2016 (Publicado en el Boletín Oficial el 19/01/2016), que estableció la participación de la C.A.B.A. en un coeficiente del 3,75% a partir del 01/01/2016.

[80] Cabe aclarar que entre las “Provincias” no se incluyen la C.A.B.A. ni la Provincia de Tierra del Fuego que, conforme surge de la propia L.C.F.R.F. reciben su parte del monto que le corresponde a la Nación.

[81] De acuerdo con lo desarrollado en el Capítulo 5, mediante Decreto N° 2635/2015 (Publicado en el Boletín Oficial el 01/12/2015) el Poder Ejecutivo Nacional receptó la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (conf. doctrina sentada en las causas S. 538. XLV. ORI; S. 191. XLV. ORI; S. 1039. XLIV. ORI; S. 539. XLV. ORI; y C. 786. XLIX. I01 todos el 24/11/2015), dispuso a través del artículo 1 “(…) el cese a la detracción del QUINCE POR CIENTO (15%) de la masa de impuestos coparticipables pactada en la Cláusula Primera del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de 1992 ratificado por la Ley N° 24.130 a

[82] Publicada en el Boletín Oficial el 20/08/1991.

[83] Publicada en el Boletín Oficial el 16/08/1996.

[84] Publicada en el Boletín Oficial el 18/02/1991.

[85] Publicada en el Boletín Oficial el 22/01/1974.

[86] Publicado en el Boletín Oficial el 16/03/1074.

[87] Publicada en el Boletín Oficial el 03/12/1986.

[88] Publicada en el Boletín Oficial el 10/01/1989.

[89] Publicada en el Boletín Oficial el 18/12/1989.

[90] Publicada en el Boletín Oficial el 31/12/1999.

[91] Publicada en el Boletín Oficial el 11/11/2003.

[92] Publicada en el Boletín Oficial el 30/12/1998.

[93] Publicada en el Boletín Oficial el 26/03/2001.

[94] Conf. modif. introducida por Ley N° 26.180 (Publicada en el Boletín Oficial el 20/12/2006) al art. 3 de la Ley N° 25.413. En su versión original la norma (art. 3 mencionado) establecía como destino “la atención de los gastos que ocasione la Emergencia Pública declarada por Ley Nº 25.561”.

[95] Lo mismo sucede para la Provincia de Tierra del Fuego.

[96] Publicado en el Boletín Oficial el 19/01/2016.

[97] Conforme el inciso d de la norma citada, la nación y las provincias continuarán aplicando las normas del convenio multilateral del 18 de agosto de 1977 sin perjuicio de ulteriores modificaciones o sustituciones de éste, adoptadas por unanimidad de los fiscos adheridos.

[98] http://www.buenosaires.gob.ar/buenosaires2020/informacion-presupuestaria

[99] http://www.buenosaires.gob.ar/hacienda/relaciones-fiscales/coparticipaciòn-federal-de-impuestos/ distribución-de-la-coparticipación

 

 

[100] www.cfi.gov.ar

[101] OSSORIO, MANUEL. “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales.” Buenos Aires. Ed. Heliasta. 2004. pág. 761.

[102] Publicada en el Boletín Oficial de la C.A.B.A. el 27/12/2013.

[103] https://www.formosa.gob.ar/haciendayfinanzas/2014

[104] http://www.cfi.gov.ar

[105] http://www.lanacion.com.ar/1861100-negocian-cambios-en-la-ley-de-coparticipacion 118 REMES LENICOV, JORGE, op. cit.

[106] CSJ 539/2009 (45-S)/CS1.

[107] http://servicios.csjn.gov.ar/confal/ConsultaCompletaFallos.do?method=verSumarios&id=726831

[108] El artículo 29 de la C.N. “fue la reacción de los convencionales constituyentes de 1853 contra la suma del poder que la

Legislatura bonaerense había concedido a Rosas.” GRONDONA, MARIANO, “El terrible artículo 29 de la Constitución.” La Nación, 09/07/2006 – http://www.lanacion.com.ar/821875-el-terrible-articulo-29-de-laconstitucion.

[109] CSJ, op. cit.

[110] CSJ 191/2009 (45-S)/CS1.

[111] CSJ, op. cit.

[112] CSJ 786/2013 (49-C)/CSl.

[113] CSJ, op. cit.

[114] CSJ 4783/2015.

[115] Publicado en el Boletín Oficial el 01/12/2015.

[116] Publicado en el Boletín Oficial el 13/01/2016.

 

El presente es trabajo de tesis del autor para la Universidad Católica Argentina  (añ0 2.017). Atento su actualidad, se consideró relevante su publicación

 

Nuevo Proyecto de Blanqueo 6 enero, 2023 22:35

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