Buenos Aires, Miercoles, 25 de Mayo
2 mayo, 2022 20:23 Imprimir

La necesidad de la profesionalización del comercio internacional en el control aduanero – Lic. Carlos Manuel Gentile

 

I. Introducción

El siguiente texto invita a la reflexión sobre los interrogantes que surgen en cuanto a la nueva concepción sobre el control aduanero de mercaderías objeto del comercio internacional, donde la O.M.A. (Organización Mundial de Aduanas) propone un desafío a las administraciones aduaneras sobre su rol fundamental en el desarrollo socio – económico de las poblaciones del mundo por intermedio de acciones que logren conformar la seguridad y facilitación del comercio internacional.

En este contexto se propone la profesionalización del comercio internacional a fin de dar respuestas a los interrogantes mencionados, entendiendo que el control aduanero dejaría de ser una cuestión estática de inspección en los recintos aduaneros, estableciendo parámetros de riesgo mediante la lógica de la apariencia, a convertirse en un organismo dinámico incorporando como ejercicio la gestión del riesgo por intermedio de controles inteligentes en el manejo de la información de cada etapa del proceso de internacionalización de mercaderías objeto del comercio internacional.

Para lograr cumplir con los desafíos establecidos en la nueva concepción del control aduanero, se debe contar con la capacidad profesional que entienda técnica y científicamente sobre los procesos necesarios para logar cumplir con las etapas del desarrollo del comercio internacional hasta arribar a la consumación de los diferentes negocios, logrando de esta manera la conformación adecuada de la cadena de suministros internacional.

El texto comienza desarrollando aspectos históricos y conceptuales del comercio internacional y aduana, para luego introducir en la temática sobre la nueva concepción del control aduanero y la necesidad de la profesionalización del comercio internacional para un adecuado ejercicio de la actividad en sintonía con los desafíos propuestos por la O.M.A.

II El comercio internacional en la historia de las civiizaciones

Para poder entender la motivación del comercio internacional, es importante remontarnos a la historia de las civilizaciones, donde se puede observar que desde la existencia de las antiguas civilizaciones el ejercicio de intercambio de bienes y servicios en determinados mercados como actividad de comercio. En principio estos mercados estaban pocos organizados y con el transcurso del tiempo fueron adquiriendo nuevas formas de organización.

Como se extiende en varios escritos, los orígenes del comercio internacional organizado, se inicia en los Pueblos del Mediterráneo, donde al final del Neolítico, como consecuencia de la incorporación de nuevas técnicas y tecnologías aplicadas principalmente a las actividades agrícolas de la época, se fueron generando excedentes en la producción, intercambiándolos por otros productos.

Los fenicios son considerados como los precursores del Comercio Internacional, al iniciar el traslado de sus excedentes a través de embarcaciones por el Mar Mediterráneo. Este suceso dio origen a las Ciencias Náuticas. El trueque al inicio fue uno de los métodos que se utilizaron para dichas transacciones, poco tiempo después con la aparición de la moneda esta actividad se benefició.

Los fenicios contaban con una serie de principios dentro de su sociedad los cuales se trasladaron a otras sociedades comerciantes, se mantuvieron y se hicieron costumbre en los negocios internacionales a lo largo de la historia, estableciéndose como reglas para las bases científicas de especialidades como el mercadeo, la comercialización, y el ejercicio de los negocios internacionales.

Entre estos principios se pueden destacar:

-       El beneficio entre las dos partes que comercializan, así ambas partes llegarían a una consolidación de la relación con la finalidad de fomentar relaciones a largo plazo.

-       La creación de redes de negocios, para poner en contacto a clientes con el fin de crear bloques comerciales muy fuertes.

-       La resolución de diferencias de forma pacífica, concentrándose en el negocio y evitando alianzas políticas que perjudicaran los negocios con sus aliados comerciales.

-       La tolerancia religiosa se debía cuidar al máximo, ya que ellos interrelacionaban a través del comercio con personas con una amplia diversidad religiosa. Esto sin comprometer sus propios preceptos religiosos.

-       El respeto a la mujer, esta medida les ayudaba a contribuir de forma positiva dentro de la comunidad femenina, y a la larga los llevaba a construir acuerdos que otros rechazaban, sin que esto fuera percibido como una situación interesada o ventajosa.

-       Mantener la igualdad. Entre los fenicios era muy importante este precepto, porque a pesar de que existía una monarquía, la igualdad evitaba peleas y favorecía la construcción de relaciones fuertes con los demás.

-       Mantener al máximo su privacidad, esto incrementaba su poder de negociación con los demás.

Además de estos principios, su orientación espiritual y sus avances tecnológicos fue lo que los llevó al lugar que lograron ocupar dentro de la historia. Al correr de los siglos se fueron desarrollando las rutas marítimas y comerciales (vía terrestre), esto generó un incremento en esta actividad, y permitió la comunicación intercontinental.

Se puede considerar que las causas más importantes del surgimiento del Comercio Internacional son: la distribución irregular de los recursos y la diferencia de los precios, resultado de la integración de tecnologías, además de las ventajas competitivas que tiene cada región en particular.

El Comercio Internacional a partir del siglo XVI comenzó a adquirir relevancia con la consolidación de los imperios coloniales europeos, ya que la riqueza de un país se medía en función de la cantidad de metales preciosos que tuviera, sobre todo oro y plata. El objetivo de un imperio era conseguir la mayor riqueza al menor costo posible, el comercio internacional era conocido como mercantilismo, y predominó durante los siglos XVI y XVII.

Es así como surge la autosuficiencia local, este principio consistía en lograr la máxima potencia política y económica de cada país, a esta le sucede el principio de la interdependencia mundial, donde el comercio es visto con funciones de cooperación internacional. En la etapa mercantilista, se prefería exportar al máximo e importar al mínimo, se buscaba adquirir metales preciosos por medio del intercambio externo.

Después surgió una época librecambista, donde se reconoció que era tan conveniente la exportación como la importación. Se pensaba que era mejor adquirir bienes y servicios en los mercados internacionales a menores costos que los que generaba producirlos en el mercado local, por lo que empiezan a identificar que se deben buscar mercados donde las demandas de productos provoquen mejores ganancias debido a su mayor precio y mercados donde se puedan adquirir productos a menores valores de intercambio para obtener un mayor beneficio.

El Comercio Internacional empezó a mostrar las características que actualmente conocemos, sobre todo con la aparición de los Estados nacionales en los siglos XVII y XVIII. En esta época los gobernantes descubrieron que si fomentaban ésta actividad podían aumentar la riqueza y, por lo tanto, el poder de su país. En este periodo aparecieron nuevas teorías económicas relacionadas con el comercio internacional, como los fisiócratas, los clásicos y luego las teorías Keynesianas y neoclásicas o neoliberales, entre otras.

Luego de una breve revisión histórica de la evolución del comercio internacional en la historia de las civilizaciones y a modo de tener un concepto más claro de lo que refiere, es conveniente citar la siguiente definición de comercio internacional entre otras tantas.

“El comercio internacional, se define como el conjunto de transacciones comerciales realizadas entre privados, residentes en distintos países. A diferencia del comercio interior, donde las transacciones comerciales se efectúan dentro de un espacio económico, monetario y jurídico relativamente homogéneo, las transacciones comerciales internacionales se realizan entre operadores comerciales privados situados en diferentes ordenamientos jurídicos y con acentuadas diferencias económicas y sociales”.[1]

De esta manera se fue consolidando la actividad del Comercio Internacional alrededor del mundo tal como la conocemos en la actualidad, hasta tal punto de profesionalizar esta actividad. A pesar que el intercambio de bienes y servicios es una actividad que se remonta desde el comienzo de la historia de las civilizaciones, la formación de profesionales técnicos y científicos del comercio internacional, es una actividad relativamente joven.

Es así como las casas de altos estudios, entendieron conveniente formar profesionales en la espacialidad del comercio internacional, estableciéndose como carrera profesional en la Argentina, recién en el año 1978. Cumplimentando los requisitos establecidos en la Ley de Educación Superior se crea la carrera de Licenciado en Comercio Internacional, la cual incluye un título intermedio de Técnico en Comercio Exterior y Aduanas.

Más adelante, en el presente texto, se desarrollarán las incumbencias de los Técnicos Universitarios en Comercio Exterior y Aduanas y sobre todo de los profesionales Licenciados en Comercio Internacional.

La cadena de suministros internacional y su proceso logístico

El comercio internacional de mercaderías se basa en las ciencias económicas, respondiendo a la lógica de los mercados como establecen diferentes teorías económicas. Varios factores afectan y conforman las realidades de los mercados, que en principio se establecen por oferentes y demandantes, denominados vendedores y compradores, luego se visualizan los términos de intercambio por intermedio de las unidades financieras representadas en valores monetarios, se conforman los mercados con las diferentes regulaciones establecidas principalmente por el factor gobierno, que influyen en las decisiones de los compradores y vendedores.

En el comercio internacional todos los aspectos enumerados anteriormente se cumplen, pero con la participación de compradores y vendedores que están ubicados geográficamente en diferentes países, y es ahí donde se determina la existencia de los mercados internacionales. Para poder resolver la adquisición física de las mercaderías y su correspondiente contraprestación, generalmente monetaria, se deben superar diferentes etapas, conformando cada una de estas un eslabón en el proceso de logística internacional para la entrega y adquisición de bienes comercializados, formando la cadena de suministros internacional, si un eslabón de esta cadena se rompe o se daña puede obstaculizar el suministro de mercaderías, provocando severos perjuicios a la economía internacional.

La cadena de suministros se conforma principalmente por las siguientes etapas que se deben tener en cuenta, comenzando con el proceso de negociación. En los mercados internacionales se ofrecen y demandan diferentes productos, en esta etapa del proceso se ponen en juego todas las técnicas de comercialización internacional para lograr elaborar el negocio internacional, en donde los oferentes mediante diferentes mecanismos de comercialización, como ser la promoción, la adaptación de productos, el diseño comercial por intermedio de diferentes canales de comunicación, el posicionamiento, la presentación de la empresa y sus mercaderías por intermedio de ferias internacionales o ruedas de negocios, la participación gubernamental en la promoción de mercaderías por intermedio de agregados comerciales en las diferentes embajadas del mapa de países interesados, entre otras herramientas utilizadas generalmente para conformar la oferta internacional.

Conociendo la oferta o para intentar cubrir la necesidad de demanda, se producen las conexiones entre oferentes y demandantes, estableciendo las primeras negociaciones o dialogo con el objeto de desarrollar el negocio internacional. Estás conexiones se realizan por los diferentes canales de comercialización que van a ser de utilidad para obtener la información precisa del negocio a desarrollar. Dependiendo de los mercados intervinientes se deberán analizar las restricciones comerciales impuestas por los gobiernos actuantes, las rutas de comercialización para definir el tipo de transporte a utilizar, los lugares de carga y de descarga de las mercaderías, las frecuencias y tiempos de transporte que conlleva la travesía internacional.

Luego de la negociación de compra – venta internacional y de definir los lugares de entrega y adquisición de las mercaderías, se deberá realizar un análisis de costos, conformado principalmente por el precio de adquisición de las mercaderías, sumado los gastos de envío, en donde se analizan los costos de conformar las mercaderías en carga, traslados internos, certificaciones, intervenciones por organismos gubernamentales o no gubernamentales, los gastos de depósitos de carga, los costos y gastos aduaneros de la aduana de partida, el flete internacional, los seguros, los gastos y comisiones bancarias, la descarga de las mercaderías en los depósitos aduaneros de destino, los costos y gastos aduaneros de la aduana de arribo, la intervención de organismos gubernamentales o no gubernamentales relativos a la importación de mercaderías, el traslado de los depósitos aduaneros a los recintos del importador luego de la liberación de la mercadería, los costos de adaptación del producto para el mercado local, la distribución interna dependiendo el canal de comercialización, el pago de patentes o de utilización de marca, los gastos y costos bancarios para lograr el pago de la mercadería, comisiones y corretajes, entre tantas otras consideraciones se deberá establecer la utilidad comercial del producto.

Esta compleja estructura de costos se va a conformar, dependiendo lo complejo de la mercadería a comercializar, ya que pueden agregarse más ítems de los enumerados o quitar algunos, pero en relación con el análisis de costos se va a poder definir si el negocio es factiblemente rentable o no, luego de haber logrado establecer la posibilidad de la transferencia física de la mercadería desde el mercado vendedor hasta el mercado comprador.

Una vez definida la rentabilidad del negocio internacional y la factibilidad comercial, se debe ejecutar el proceso logístico de distribución internacional, comenzando por la activación de los pedidos a los proveedores de las mercaderías e insumos necesarios para la producción de la mercadería objeto de comercio internacional, luego se debe realizar el proceso de producción contando con los recursos productivos necesarios. Producidas las mercaderías y completando los procesos de calidad del producto, se deberán embalar y acondicionar en los envases y embalajes utilizados para la distribución internacional.

Embaladas las mercaderías, se conforma la carga objeto de comercialización internacional, la que luego será trasladada hasta el recinto aduanero donde se realizará el control de exportación de la mercadería. Luego del control de exportación y una vez aprobado por la Aduana interviniente, la mercadería se autoriza a la carga sobre el medio de transporte internacional. El medio de transporte internacional va a variar dependiendo la vía de transporte (acuática, aérea o terrestre), y el tipo de mercadería y las rutas y viajes establecidos.

Luego de la travesía internacional, que dependiendo de la ruta utilizada puede haber escalas en otros puertos intermedios, transbordos, e incluso cambio de vía (la mercadería puede comenzar con un medio de transporte, por ejemplo, buque, y terminar con otro medio de transporte, por ejemplo, ferrocarril) estableciendo una modalidad de transporte denominada “transporte multi modal”. Finalizada la travesía se conforma el arribo de la mercadería al puerto de destino.

Arribada la mercadería a puerto de destino y luego de la formalización de arribo del medio transportador, se autoriza la descarga ubicando la mercadería en los recintos aduaneros para su control. La Aduana del país de destino realiza los controles pertinentes sobre la declaración realizada por el importador de la mercadería, de no surgir observaciones la mercadería se libera para consumo.

Liberada la mercadería se traslada hasta el depósito del importador, donde dependiendo de los canales de distribución establecidos, se fraccionan y preparan las cargas para ser enviadas a los puntos de venta donde los consumidores finales podrán adquirir las mercaderías objeto de demanda.

Aquí finalizaría el proceso de distribución logística de la mercadería en forma física, del productor / proveedor internacional hasta los consumidores locales, solo resta cumplir con las obligaciones bancarias y financieras en atención a la cadena de suministros internacional.

Como se puede observar todo este proceso se conforma mediante un complejo desarrollo de actividades relacionadas entre sí, con el propósito de lograr la internacionalización de mercaderías. Las etapas del proceso que conforma la cadena de suministros internacional, la podemos dividir en los siguientes eslabones:

-       Estudio de mercado / mercado meta / oferta y demanda

-       Negociación Internacional / entrega y adquisición

-       Análisis de costos / política de precios

-       Producción de las mercaderías / adaptación de producto y embalajes

-       Logística Internacional / canales de distribución / transporte internacional

-       Intervenciones Aduaneras y de otros organismos (País exportador y país importador)

-       Entrega de mercadería punto de venta final

-       Tramitaciones bancarias y/o financieras.

Cada eslabón de la cadena de suministros internacional merece un desarrollo a parte, explicitando las complejidades técnicas y científicas de su desarrollo, entendiendo que las mencionadas complejidades pueden ser superadas por profesionales idóneos en comercio internacional. No obstante, el presente texto se centraliza en el control aduanero y como los profesionales de comercio internacional pueden colaborar para lograr la agilización de los procesos aduaneros, mediante técnicas de comunicación en relación con el análisis de riesgo, con el objetivo final de asegurar y facilitar el comercio internacional.

III. La Aduana en el comercio internacional

El comercio internacional de mercaderías resulta ser el intercambio de bienes y servicios entre dos actores (empresas, Estados, productores, personas particulares…) que se encuentran en diferentes países, como consecuencia de que ningún país puede producir, o no le es conveniente producir, todos los bienes y servicios que necesita consumir.

El movimiento de mercaderías entre fronteras con motivos de comercialización internacional, tiene consecuencias económicas y sociales impactando en la industria, la producción y sus respectivos empleos, los precios de adquisición de bienes y servicios, el abastecimiento, la cultura, seguridad y salud pública, como así también la defensa nacional, entre otras finalidades.

Los países, considerados Estados Soberanos, conservan el principio de soberanía económica, por lo cual, pueden y deben regular el ingreso y egresos de mercaderías hacia y desde su territorio con el objeto de poder conservar este principio y analizar, prever y ejecutar diferentes políticas relativas al impacto del comercio internacional en sus territorios.

Es por este motivo que existe una institución denominada Aduana la cual tiene a su cargo la aplicación de la legislación relativa a la importación y exportación de mercaderías, como así también el control del tráfico de los bienes que ingresan o egresan en el territorio aduanero.

La operativa aduanera de comercio internacional es la acción de intercambio de mercaderías entre diferentes territorios aduaneros, los cuales determinan la noción de espacio para configurar el escenario donde se desarrollan las actividades relativas al intercambio internacional de mercaderías.

El territorio aduanero se define como la parte de un ámbito sometido a la soberanía de una nación determinada, en el que se aplica un mismo sistema arancelario y de prohibiciones de carácter económico a las importaciones y exportaciones.

Las fronteras o límites geográficos del territorio aduanero generalmente no coinciden con las fronteras o límites de un territorio político/geográfico nacional, en parte se debe a la exclusión del territorio aduanero de los siguientes elementos:

-       El mar territorial y los ríos internacionales

-       Las zonas francas

-       Los exclaves

-       Los espacios aéreos correspondientes a los ámbitos anteriores.

-       El lecho o subsuelo submarino nacionales.

En todos estos ámbitos se aplicarán los regímenes aduaneros contemplados en la Ley creada a estos efectos.

Además, pueden coexistir varios territorios aduaneros sometidos a una misma soberanía nacional, con el hecho de que a los territorios aduaneros se los define por su sistema arancelario y de prohibiciones económicas, solo bastaría aplicar, bajo una misma soberanía nacional, dos sistemas arancelarios y/o de prohibiciones económicas diferentes en dos áreas territoriales distintas dentro de un mismo territorio nacional para que se esté en presencia de dos territorios aduaneros bien definidos.

Por otro lado, pueden existir territorios aduaneros sometidos a la soberanía de varias naciones, como es el caso de los territorios aduaneros comunitarios, estos territorios aduaneros se extienden sobre la parte de los ámbitos de diferentes soberanías nacionales, en donde se aplica en común un mismo sistema arancelario y de prohibiciones de carácter económico. Un claro ejemplo de estos territorios aduaneros puede ser el territorio aduanero común que existe entre los países de la Unión Europea o el territorio aduanero del Mercosur que se está planteando en el proyecto de Código Aduanero Comunitario.

Es de importancia destacar que, si bien el comercio internacional es el intercambio de bienes y servicios entre diferentes países, la importación y exportación, bajo conceptos aduaneros, se refiere a la salida o entrada de mercadería hacia y desde diferentes territorios aduaneros.

Dependiendo de las políticas económicas establecidas, o bien como políticas de Estado o como políticas de gobierno, la legislación relativa a la importación o exportación de mercaderías puede modificarse, como de hecho fue sucediendo a lo largo de la historia en respuesta al contexto de los escenarios políticos/económicos internacionales.

Es pues donde se destaca la soberanía económica nacional, en donde los Estados Soberanos establecen reglas formales con el objeto de regular el comercio internacional, adecuándose a las políticas económicas internacionales, legislando sobre la importación y exportación de mercaderías dándole el poder de control sobre el cumplimiento de estas reglas formales a la institución aduanera.

Es así como la Aduana, como ejercicio de su función esencial,[2] interviene en el comercio internacional mediante las tareas de control que les son propias, controlando principalmente el cumplimiento de las regulaciones establecidas a la importación y exportación de mercaderías, aplicando las restricciones al comercio internacional establecidas en la legislación pertinente.

IV El control aduanero

La función esencial del Servicio Aduanera radica en realizar el control del tránsito internacional de mercaderías que ingresan, circulan, permanecen y salen del territorio aduanero. Entiéndase a la tarea de control no solo en el sentido estricto de la acción de revisar una carga o inspeccionar una mercadería, persona y/o transporte, sino debe entenderse a la definición de control en el sentido amplio de mantener el orden establecido en el dominio, mando y preponderancia sobre las restricciones que regulan el comercio internacional establecidas en la legislación pertinente

Otra cuestión que se debe tener en cuenta es la diferencia sustancial que existe entre la acción que conlleva las tareas de control sobre el tránsito internacional de mercaderías, que son exclusivas del servicio aduanero, y la fiscalización, que es atribuible a las tareas de inspección. Por un lado, la acción de control se refiere al hecho de revisar e inspeccionar una persona, mercadería o circunstancia relacionada a ellas, y si del resultado de la inspección se determina que cumple con las condiciones regulatorias, se autoriza a realizar la actividad solicitada, de lo contrario no se autoriza a continuar con el desarrollo de esta actividad.

Se podría tomar como ejemplo para ilustrar la tarea de control aduanero, una solicitud de importación sobre una mercadería. En este caso el servicio aduanero mediante las tareas de control inspecciona la mercadería y revisa sus circunstancias (documentación, origen, destino, etc.) y de ser conforme con la reglamentación en cuanto al cumplimiento de las restricciones originadas para la regulación del comercio internacional, autoriza la importación, de lo contrario la rechaza aplicando sanciones de corresponder.

En cambio, la tarea de fiscalización conlleva una revisión y/o inspección mientras se desarrolla una actividad determina previamente autorizada. Un ejemplo valioso podría ser el caso de una compra / venta, donde la acción de vender y comprar no necesita de la autorización como en el caso de las importaciones, sino que ya se encuentran previamente autorizados a vender y comprar y se inspecciona mediante la tarea de fiscalización sobre el cumplimiento de la reglamentación mientras se desarrolla la actividad económica o en forma posterior a esta.

A modo de resumen, en la fiscalización se revisa el cumplimiento normativo mientras se desarrolla una actividad económica previamente autorizada, en cambio en las tareas de control se revisa el cumplimiento normativo para poder autorizar el desarrollo de una actividad económica como puede ser la importación de mercaderías.

Vale recordar que el concepto de “Control Aduanero”, además de las tareas de inspección descriptas, se refiere a mantener el orden establecido por autoridad competente, para el normal desarrollo del ingreso y egreso de mercaderías hacia y desde el territorio aduanero, en cumplimiento a las regulaciones sobre el comercio internacional. Ante la ausencia de un organismo que cumpla la tarea de velar por el cumplimiento de estas regulaciones, estaríamos en un escenario de “descontrol” sobre el ingreso y egreso de mercaderías objeto de tránsito internacional.

Existen dos ámbitos de control bien definidos dentro del territorio aduanero los cuales se separan en zona primaria aduanera y zona secundaria aduanero. Dentro de estos ámbitos de control la legislación le da al servicio aduanero todas las atribuciones legales para ejercer el control sobre las personas, las mercaderías y los medios de transporte, todos estos cuando tuvieran relación con el tránsito internacional de mercaderías. La diferencia entre los ámbitos de control aduanero, zona primaria por un lado y zona secundaria por otro, es en la intensidad de las atribuciones de control.

Zona primaria aduanera es la parte del territorio aduanero habilitada para la ejecución de operaciones aduaneras y el ingreso, permanencia, circulación y salida de zona primaria aduanera debe realizarse dentro de los días y horarios habilitados y bajo la supervisión y autorización del servicio aduanero.

Constituyen zona primaria aduanera, los lugares habilitados para realizar operaciones aduaneras o se afectare el control de las mismas. Entre estos lugares podemos nombrar principalmente:

-       Los locales, instalaciones, depósitos, plazoletas y demás lugares similares.

-       Los puertos, muelles, atracaderos, aeropuertos y pasos fronterizos.

-       Los espejos de agua de las radas y puertos adyacentes a los lugares enumerados anteriormente.

-       Los demás lugares que cumplieran una función similar a los mencionados en los puntos anteriores, determinados por reglamentación.

-       Los espacios aéreos correspondientes a los puntos anteriores.

Zona secundaria aduanera es toda la otra parte del territorio aduanero que no esté afectado por una zona primaria aduanera, es decir que por exclusión se define la zona secundaria aduanera y esta se resuelve en una zona que no se encuentra habilitada para realizar operaciones aduaneras, solo se realizan tareas de control y tanto el ingreso, circulación, permanencia y salida de la zona secundaria aduanera se puede realizar sin necesidad de contar con la autorización y supervisión del servicio aduanero.

El Servicio Aduanero entonces realiza tareas de control en dos ámbitos bien definidos, uno con mayores atribuciones en la intensidad de control, en el cual se debe tener plena autorización del servicio aduanero para ingresar, circular, permanecer y salir y debe estar habilitado previamente para realizar operaciones aduaneras, denominado zona primaria aduanera, otro con menor atribuciones en las tareas de control y sin la posibilidad de realizar operaciones aduaneras, denominado zona secundaria aduanera.

Por lo relevante de las tareas de control aduanero es importante definir los lugares operativos, es por esta razón que las operaciones aduaneras solo pueden realizarse en zona primaria aduanera. Desde este punto de partida las operaciones aduaneras solo se podrán llevar a cabo en lugares donde se pueda supervisar el ingreso, circulación, permanencia y salida de mercaderías previa autorización competente, es por esto que la delimitación de los lugares operativos es una cuestión que se torna fundamental para un adecuado ejercicio del control aduanero.

Más allá de la denominación que se le pretenda dar a un lugar operativo, ya sea este un lugar operativo intermitente, una denominación distinta por la franja horaria hábil o que figure en la norma que lo habilita como zona operativa aduanera, si estos lugares cumplen con estar habilitados para realizar operaciones aduaneras o afectados al control de las mismas, en donde rigen normas especiales para la circulación de personas y el movimiento y disposición de mercaderías, estos lugares habilitados son zona primaria aduanera y no otra cosa.

De esta manera queda claro que solo se pueden realizar operaciones aduaneras en zona primaria aduanera y las tareas de control en esta zona se podrían denominar control operativo, en cambio en zona secundaria aduanera no se pueden realizar operaciones aduaneras y esta zona de control se podría denominar claramente como control no operativo.

V. Aspectos históricos en la concepción del control aduanero

Como se ha mencionado anteriormente, la legislación relativa a las regulaciones sobre el comercio internacional y su consecuente control ha sufrido modificaciones dependiendo de las políticas económicas impuestas por los Estados Soberanos en respuesta al contexto político económico internacional.

Es de destacar, que luego de la segunda guerra mundial y hasta finales de la década del 80 del siglo pasado, se configuró un nuevo orden mundial que reformuló el campo de las Relaciones Internacionales, produciéndose el paso de un mundo multipolar a un mundo bipolar. Los protagonistas de este nuevo escenario eran dos superpotencias que se definían por oposición: Estados Unidos y la Unión Soviética. Durante un lapso de aproximadamente cuarenta y cinco años ambas potencias mantuvieron un enfrentamiento a tal punto que tanto ellos como el resto del mundo debían definirse como capitalistas o comunistas. Mientras existió el conflicto, la Guerra Fría delineó el rumbo de la política internacional.

En este contexto de confrontación ideológica, se era capitalista o comunista; los diferentes países del denominado “Tercer Mundo” se reconocían dentro de uno u otro de los bandos en particular, pasando a ser territorios periféricos en los cuales se desarrollaba verdaderamente esta “guerra”. La mayoría de los países del Bloque Occidental, estaba bajo la influencia del primero de los sistemas.

Este enfrentamiento bipolar tuvo lugar hasta la disolución del bloque soviético, cuando se vivió una época de grandes cambios en el campo de las Relaciones Internacionales. La “victoria” del capitalismo sobre el comunismo trajo aparejadas varias consecuencias en el ámbito mundial. Con la caída de la URSS, Estados Unidos gozó del monopolio que le confiere ser “la única gran potencia” y se convirtió en el abanderado del capitalismo.

En la década de los 90 del Siglo XX, bajo este nuevo contexto internacional, conocido como “globalización”, se adoptaron grandes modificaciones en cuanto a la legislación relativa a las regulaciones del comercio internacional, en sintonía con acuerdos internacionales sobre la no discriminación comercial, la integración económica regional y la apertura económica, fomentando el libre intercambio de mercaderías entre naciones en contrapartida a las políticas proteccionistas predominantes en períodos anteriores.

Este sistema de política económica y relaciones internacionales exigía de parte de los actores intervinientes, Estados Soberanos, desregular las restricciones al comercio internacional de forma progresiva, con el objeto de permitir el crecimiento de las importaciones de aquellas mercaderías que presentaban ventajas competitivas con las producidas localmente y exportando aquellas que los resultados de la competencia internacional del libre mercado presenten mejores resultados económicos.

La apertura de los mercados internacionales, sumado a las desregulaciones al comercio internacional y el avance en la tecnología de las comunicaciones, provocó que el volumen de las operaciones aduaneras producto del comercio internacional creciese exponencialmente, poniendo como límite de este crecimiento, el nivel general de ingresos de los consumidores que es el que permite el poder de adquisición de bienes y servicios en los mercados internacionales.

Esta apertura y “libertad” de intercambio tuvo su límite justificado en la seguridad y defensa de los países que permitían en pleno asenso indiscriminado la fluidez de las mercaderías bajo controles aduaneros más laxos y menos severos, notándose un crecimiento en las operaciones ilegales del narcoterrorismo entre las naciones intervinientes.

El hecho histórico que marco el “fin”, o por lo menos la revisión, del ejercicio económico sobre la importación indiscriminada de mercaderías, es sin dudas el atentado sufrido en pleno territorio de los Estados Unidos sobre las Torres Gemelas del complejo “Word Trade Center” en el mes de septiembre del año 2001, poniendo en manifiesto que la seguridad y defensa de los Estados Soberanos podrían verse afectados si no se controlara con mayor rigurosidad el ingreso y egreso de mercaderías.

Esta situación en el contexto internacional genera un dilema entre la fluidez de mercaderías que se comercializan entre particulares mediante la práctica del comercio internacional, y la intervención de los Estados Soberanos mediante el control de las mismas en cumplimiento a nuevas regulaciones con el motivo de proteger la seguridad nacional contra la amenaza constante del narcoterrorismo.

Es así, como la O.M.A., en el año 2006, con la aprobación de sus miembros, adopta el Marco Normativo SAFE para asegurar y facilitar el comercio internacional, comenzando con un nuevo enfoque sobre la gestión integral del tráfico internacional de mercaderías, con la aplicación de normas orientadas a las técnicas modernas del control aduanero, en cumplimento con el siguiente principio:

“El comercio internacional es un motor fundamental para la prosperidad económica. El sistema de comercio mundial puede ser utilizado con fines terroristas, que provocarían graves trastornos a toda la economía mundial. Las Administraciones Aduaneras, en su calidad de organismos gubernamentales encargados de controlar y administrar el movimiento internacional de mercaderías, pueden ofrecer más seguridad a la cadena logística mundial y pueden ayudar a lograr el desarrollo socio-económico a través de la recaudación impositiva y de la facilitación del comercio.” [3]

VI. Marco normativo S.A.F.E. y la nueva concepción del control aduanero

El Marco Normativo S.A.F.E., que sus siglas en inglés significan “Seguridad y Facilitación del Comercio Internacional”, se crea en base a dar respuestas sobre la nueva situación de seguridad internacional en cuanto a las relaciones de intercambio a nivel mundial, producto de los nuevos acontecimientos que pusieron a los países en alerta.

Esta situación de alerta internacional, provocó indefectiblemente que por intermedio de las administraciones aduaneras los Estados Soberanos, dispusieran nuevas medidas de regulación al comercio internacional, afectando el normal desarrollo del intercambio internacional de bienes y servicios al verse interrumpida la cadena de suministros internacional, por demoras en los recintos aduaneros, producto del crecimiento de la actividad del control físico sobre las mercaderías.

Las nuevas regulaciones y las demoras en la liberación o levante de las cargas en los recintos aduaneros, afecta la cadena de suministros, impactando en los costos y los tiempos logísticos en el desarrollo de los procesos de distribución de mercaderías objeto del comercio internacional, entorpeciendo los negocios internacionales en cuanto a la calidad de cumplimiento de plazos y de sus políticas de precios.

Con muy buen criterio, la O.M.A. (Organización Mundial de Aduanas), entiende necesario intervenir para que las administraciones aduaneras en lugar de interferir negativamente en el normal desarrollo del comercio internacional, sean actores necesarios para lograr el desarrollo socio – económico deseado, brindando mayor seguridad a la cadena logística internacional facilitando el desarrollo de los procesos necesarios para la liberación de las mercaderías en forma ágil y segura de los recintos de control aduanero.

Para esto la O.M.A. adoptó un marco normativo para brindar seguridad y facilitar el comercio mundial (Directriz SAFE). Se trata de un conjunto de normas o directrices internacionales mínimas y uniformes necesarias para reforzar la aplicación, la facilitación y la seguridad de la cadena logística.

Basado en ciertos principios, las directrices SAFE, entienden que los recursos aduaneros son escasos para revisar todas las mercaderías, asentando el control aduanero en la gestión del riesgo, en lugar de revisar físicamente todas las mercaderías objeto de comercio internacional, se deberá revisar aquellas que, según el análisis previo a la operativa aduanera, presenten mayor riesgo en cuanto al no cumplimiento de las regulaciones aduaneras.

La gestión del riesgo presupone un manejo de la información operativa adecuado, orientando la disciplina aduanera a un control inteligente sobre las mercaderías. Este nuevo paradigma de control aduanero se basa en tres principales etapas sobre el control del comercio internacional de mercaderías, constituyéndose en la adquisición o recopilación de información como primer paso, luego el análisis de la información obtenida y por último la ejecución de las tareas de control, basadas en la inteligencia de la información.

Otra cuestión a tener en cuenta que recomiendan las directrices del marco normativo SAFE, es la capacidad de los agentes aduaneros intervinientes para poder desarrollar una buena gestión del riesgo en el control aduanero, es decir en base a la información existente. Para poder recopilar, analizar y en consecuencia ejecutar las tareas de control, los agentes aduaneros deben tener la capacidad en base al conocimiento sobre el comercio internacional y así poder reconocer la información útil y desechar la que no es relevante, interpretar esa información en cuanto a sus características, cualidades e impacto en las tareas de control y establecer conclusiones para así desprender las tareas de control necesarias sobre determinadas mercaderías y/u operaciones aduaneras.

Resulta ser que el intercambio de información es de vital importancia para que se pueda agilizar el comercio internacional, este intercambio de información debe ser producto de la colaboración entre las administraciones aduaneras, las empresas intervinientes y las administraciones aduaneras y de estas últimas con otros organismos gubernamentales que intervienen en el comercio internacional de mercaderías.

Ahora bien, el intercambio de información entre los actores intervinientes debe poder ser comunicada adecuadamente, para esto el emisor tendrá que entender sobre control aduanero y comercio internacional, así de esta manera podrá enviar en sus mensajes a transmitir la información relevante en cuanto le sea de utilidad al receptor y este último también deberá tener los conocimientos necesarios sobre control aduanero y comercio internacional así poder decodificar los mensajes y analizar la información reportando el resultado de la misma, que concluirán en la ejecución de tareas para un adecuado ejercicio del control aduanero.

La OMA, con la aplicación del Marco Normativo SAFE, pretende darles un rol más participativo a las administraciones aduaneras, no solo dejándolas como Entes de control en los recintos aduaneros, sino que amplía el espectro de sus funciones entendiendo que el control aduanero debe pensarse en base a todas las etapas que conllevan hacia la culminación de las mercaderías comercializadas internacionalmente, es decir, pensar el control aduanero desde el principio del desarrollo del negocio internacional hasta la adquisición de las mercaderías por parte de los consumidores.

Las administraciones aduaneras deberán entonces entender sobre todos los componentes de la cadena de suministros internacional y sus procesos logísticos para lograr físicamente la internacionalización de mercaderías, es decir, deberán aumentar sus capacidades en base a los conocimientos técnicos y científicos sobre el comercio internacional producto de las teorías científicas y la praxis profesional, de esta manera encontrar los mecanismos necesarios para asegurar y facilitar el comercio internacional de mercaderías.

VII. La estructura operativa aduanera en base a la nueva concepción del control aduanero

En cumplimiento con las directrices establecidas por la OMA, la Aduana Argentina en el año 2015, modificó su estructura operativa con el objeto de poder desarrollar la actividad de control aduanero en sintonía con la seguridad y facilitación del comercio internacional.

Es así como las aduanas establecieron una estructura organizativa operativa tipo, en donde la antigua estructura que contaba con unidades de Registro, Verificación y Resguardo, pasaron a denominarse unidades de Inspección Ex – Ante, Inspección Simultánea e Inspección Operativa. No solo hubo un cambio de denominación de las áreas operativas, sino que estás nuevas áreas creadas poseen funciones propias en cuanto a sus acciones y tareas, siendo claramente distintas a las funciones y tareas de las áreas operativas anteriores las cuales dejarían de existir.

Por otro lado, las unidades técnicas, de Control General y de Fiscalización pasaron a conformar la estructura de las unidades centrales o intermedias, separándose de las unidades operativas denominadas Aduanas, de esta manera las cuestiones técnicas y de fiscalización pasaron a resolverse fuera de los ámbitos operativos, conformando la esfera de control Ex – Post.

De esta manera, creada la nueva estructura organizativa, la Aduana se pondría en sintonía con las directrices de la OMA, en cuanto al análisis de riesgos, por parte de la estructura central mediante el área de Control, previendo por intermedio de la recopilación o adquisición de información, situaciones operativas o aspectos sobre los operadores intervinientes y las mercaderías que pudieran activar las alertas de control, informando a las unidades operativas las circunstancias del análisis de riesgo, para la ejecución de las tareas de control.

La unidad de control Ex – Ante mediante las tareas de inspección documental en cuanto a las inscripciones de los operadores o las operaciones registradas en los sistemas informáticos, también realizan tareas de recopilación o adquisición de información para su análisis y de corresponder, comunicar a las otras unidades operativas las observaciones que puedan detectar, y así ejecutar las operaciones de control necesarias.

Las operaciones aduaneras son ejecutadas por los interesados en importar o exportar mercaderías, y la inspección de estas mercaderías, en cuanto presenten determinadas características de riesgo, son llevas a cabo por la unidad de Inspección Simultánea, donde se realiza un control físico y documental de las mercaderías, entendiendo sobre el cumplimiento de las regulaciones relativas a las intervenciones y valoración de la mercadería, ejecutando sus tareas, las cuales se desprenden del análisis de riesgo elaborado por las otras áreas participantes, e incluso desarrollando su propio análisis de riesgo dependiendo las circunstancias operativas que puedan surgir.

Se culmina el proceso operativo mediante la participación de la unidad de Inspección Operativa, en donde esta área resuelve liberar las mercaderías de los recintos aduaneros, si no surgen observaciones a la reglamentación aplicada sobre las regulaciones del comercio internacional. Principalmente controlan los medios de transporte y las cantidades declaradas de las mercaderías, como así también los instrumentos para determinar fehacientemente estas cantidades.

En cuanto surjan cuestiones técnicas o sobre la valoración de las mercaderías, como así también sobre posibles maniobras de desvíos del sistema financiero, entre otras cuestiones, las unidades operativas informan a las unidades centrales de Técnica o Fiscalización para su posterior control o análisis, sin detener las cargas evitando demorar las mercaderías en los recintos aduaneros, estableciéndose los controles Ex – Post, que además de resolver los casos particulares, son de utilidad para generar una base de información para futuros casos idénticos o similares a los observados por las unidades operativas.

Con la nueva estructura organizativa del servicio aduanero, se intenta realizar las tareas de control sin entorpecer el normal desarrollo del comercio internacional con demoras innecesarias que podrían generar extra costos en la operativa normal y habitual de la comercialización de mercaderías internacionalmente. Entiéndase que el normal desarrollo del comercio internacional, es con la intervención aduanera correspondiente, de lo contrario este desarrollo dejaría el estado de normalidad.

Lamentablemente las unidades operativas aduaneras creadas con la nueva estructura organizativa de la Aduana Argentina, aún no están funcionando en su plenitud, debido a diferentes circunstancias, las cuales merecen un análisis en mayor profundidad para otro momento, pero en lo que al presente texto refiere, una de las circunstancias más visibles es la falta de profesionalización del comercio internacional

Ahora bien, toda la operativa aduanera, si bien es un eslabón importante en la cadena de suministros internacional, es solo un eslabón, o dos, teniendo en cuenta y visualizando toda la operación íntegra de comercio internacional, en donde intervienen al menos dos administraciones aduaneras distintas, la administración aduanera del país exportador y la administración aduanera del país importador. Todo el resto de este complejo y extenso proceso no requiere la intervención del servicio aduanero, pero sí de otros actores o sujetos que conforman la cadena de suministros internacional.

Para lograr desarrollar una mejor tarea en la actividad de control aduanero, es conveniente, como se ha explicado anteriormente, que los agentes aduaneros tengan la capacidad técnica y científica, para detectar posibles desvíos en la utilización de la cadena de suministros internacional pudiéndose ver afectada por el terrorismo u otros ilícitos internacionales.

Es por esto que es convenientemente recomendable, que el personal aduanero esté formado profesionalmente en la materia de comercio internacional y aduanas o por lo menos asistido por profesionales del comercio internacional, estableciendo así la primera necesidad de profesionalización del comercio internacional en el control aduanero, logrando así un mejor ejercicio de las directrices establecidas en el marco normativo SAFE de la OMA, como ser la gestión del riesgo mediante la utilización de técnicas de control inteligente.

VIII La profesionalización del comercio internacional

Es ineludible que la actividad del comercio internacional se enfoca directamente hacia la profesionalización de sus tareas. Esto se justifica en la relevancia del comercio internacional en el desarrollo político y económico de los Estados Soberanos y de la complejidad de los procesos de internacionalización de mercaderías, como se ha explicado anteriormente.

Como política de Estado, establecidas en la Constitución Nacional o como políticas de gobierno, sin importar el tinte ideológico de los partidos políticos gobernantes, en todos los casos coinciden en que el comercio internacional es fundamental para el desarrollo y progreso económico de los pueblos. Bajo esta premisa es un tremendo error dejar el desarrollo del comercio internacional a la suerte o astucia de sus participantes, entendiendo el impacto que este provoca en la actividad económica y en las circunstancias donde se podría ver afectado el orden social antes situaciones que deterioren la salud, la seguridad y el medio ambiente entre otros factores.

El crecimiento de las operaciones de comercio internacional en el volumen y participación de las mercaderías internacionalizadas, generó una demanda académica específica sobre la formación profesional de conocimientos orientados al comercio internacional, dando como respuesta a esta demanda la creación de la carrera universitaria de la Licenciatura en Comercio Internacional, aprobada por el Ministerio de Educación de la Nación Argentina en el año 1978, logrando, quienes cumplieran con los programas de estudio el título profesional de Licenciado en Comercio Internacional

Los Licenciados en Comercio Internacional son las personas que tienen preparación profesional y técnica con título Universitario, obtenido por intermedio del cumplimiento de programas de estudio de carrera de grado aprobado legalmente por el Ministerio de Educación Nacional.

La actividad económica del comercio internacional, como se ha explicado, se viene implementando desde tiempos remotos, sin embargo, el enfoque académico profesional de la actividad aún está en proceso de desarrollo, debido a que los profesionales específicos del Comercio Internacional no siempre intervienen en los procesos de internacionalización de mercaderías y en caso de intervenir, solo lo hacen en algunas etapas del proceso.

Si bien existen carreras de grado universitario como es la Licenciatura en Comercio Internacional y de pregrado (también denominadas intermedias), como ser Tecnicaturas Universitarias o Terciarias de Comercio Exterior y Aduanas, la exigencia de la participación profesional y técnica de las actividades desarrolladas en el comercio internacional, solo queda en la aplicación del criterio de quienes intervengan en los negocios internacionales, entendiendo que esta participación es lógicamente recomendable.

Entonces se pude entender que el comercio internacional es una actividad que se desarrolla con la recomendación de la participación de profesionales especialistas en la materia y no con la obligación de su intervención. Ahora bien, ¿Es coherente exigir la intervención profesional y/o técnica de especialistas en comercio internacional para el desarrollo de negocios que involucren la importación y exportación de mercaderías?

Según la relevancia del comercio internacional en las políticas de Estado para el desarrollo económico y social de sus pueblos y el impacto negativo que el mal ejercicio de esta actividad podría acarrear, es fundamental, y debería ser obligatorio, que en los procesos necesarios para el desarrollo del comercio internacional intervengan personas idóneas con conocimientos técnicos y científicos respaldados por un programa de educación superior, lo que traería beneficios y ventajas en todas las etapas de esta actividad, inclusive en las que intervenga el control aduanero.

Para responder sobre los beneficios en la participación de profesionales específicos en los negocios internacionales, en primer término, debemos entender cuál es el alcance que tiene esta profesión, es decir, que tareas y funciones debe desempeñar un profesional del comercio internacional. Las mismas se enumeran a continuación y son las que habilitan legalmente a los profesionales de comercio internacional a realizar en particular las siguientes gestiones o tareas:

-       Realizar ante los organismos competentes, las gestiones y tramitaciones necesarias para concretar operaciones de comercio exterior.

-       Realizar la contratación de los transportes y seguros necesarios para las operaciones de importación y exportación.

-       Coordinar las operaciones de traslado y depósito de productos de exportación e importación. Realizar estudios e investigaciones referidas a los mercados internacionales y a los procesos y procedimientos del Comercio Internacional.

-       Realizar análisis de políticas de precios y determinar costos de exportación e importación.

-       Realizar el diseño, ejecución, evaluación y seguimiento de proyectos destinados a promover la exportación e importación de bienes y servicios, como así también las nuevas modalidades de contratación internacional.

-       Participar en el diseño y evaluación de las políticas vinculadas a los procesos de cooperación e integración económica y de políticas de vinculación comercial.

-       Realizar estudios y asesorar acerca de los diversos aspectos que determinan la operatoria del Comercio Internacional.

-       Asesorar y brindar asistencia técnica en la determinación de objetivos, políticas y estrategias de comercialización internacional.

-       Asesorar acerca de los regímenes aduaneros, cambiarios, impositivos, tributarios, crediticios y de seguros para la exportación y la importación.

-       Dirigir la realización de estudios de mercado y de proyecciones de oferta y demanda a nivel internacional de bienes y servicios.

-       Realizar la verificación y control de gestión de la operatoria del Comercio Internacional.

-       Realizar arbitrajes y peritajes acerca de las normas, procesos y procedimientos aplicados al tráfico internacional de bienes y servicios, en todos los fueros.

Como se puede notar en la enumeración anterior, dentro del comercio internacional existe una versatilidad de tareas específicas para poder llevar adelante el desarrollo del intercambio internacional de bienes y servicios.

Esta versatilidad responde principalmente a dos cuestiones que se entienden relevantes, la primera cuestión a destacar es que para poder lograr la internacionalización de mercaderías se deben cumplir con una serie de procesos complejos, y la segunda cuestión relevante a tener en cuenta es el enorme universo de mercaderías existentes en el comercio internacional.

Conocer solamente la práctica de algunos de los procesos necesarios para lograr la internacionalización de mercaderías o no tener los conocimientos formales sobre la mercadería objeto de comercio internacional, hace que no se pueda aplicar la praxis necesaria para concatenar todos los procesos en forma adecuada y logar un desarrollo favorable del comercio internacional.

La formación académica hace posible lograr los conocimientos teóricos necesarios sobre determinada actividad, para luego llevarlos a la práctica desde la especialidad profesional, logrando así una praxis adecuada en el ejercicio de la comercialización internacional de las mercaderías.

Por todo esto y demás aspectos aún no tratados, es que debe ser exigible la intervención de un profesional, que pueda conformar los procedimientos y tratamientos sobre las mercaderías internacionalizadas, en donde los mismos respondan a las tareas necesarias de diseño, ejecución, evaluación y trazabilidad para lograr alcanzar el normal desarrollo del comercio internacional.

La Ley de Educación Superior, la cual regula y establece reglas sobre todas las carreras profesionales que se dictan en la República Argentina, en su articulado establece las actividades profesionales reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera poner en riesgo la salud, la seguridad, los derechos o los bienes de los habitantes.

Es así como se entiende que, en actividades profesionales como la medicina, la abogacía y la ingeniería entre otras, su ejercicio esté regulado por el Estado, para evitar daños en la sociedad por el mal empleo de estas actividades. El mal ejercicio del Comercio Internacional podría poner en riesgo claramente, la salud y la seguridad de las personas, como así también sus derechos y bienes. Es entendible entonces que el comercio internacional debería ser una actividad regulada por el Estado.

Así lo entendieron las Provincias de Mendoza y Rio Negro regulando la actividad del comercio internacional dentro de sus territorios, en donde el ejercicio de esta actividad deberá ser ejecutado por profesionales de comercio internacional, incluso imponiendo sanciones a quienes desarrollen el ejercicio profesional sin ser titulados universitarios en comercio internacional.

Entonces, si en los procesos necesarios para desarrollar la actividad del comercio internacional, según las directrices de la OMA en cuanto a la nueva concepción del control aduanero, deben ser observados por las administraciones aduaneras para lograr la seguridad y facilitación en la cadena de suministros internacional, es fundamentalmente necesario, que para que esto funcione las capacidades de los agentes aduaneros, como así también de otros sujetos intervinientes, estén acordes a los conocimientos técnicos y profesionales sobre comercio internacional y aduana.

La cadena de suministros internacional como sus procesos logísticos conforman un complejo desarrollo técnico y científico para cumplimentar cada etapa o eslabón de la cadena, donde la actividad profesional es necesaria para aplicar el desarrollo de las teorías científicas sobre la comercialización internacional y la práctica en la ejecución de tareas para la consumación de la actividad, es así como la praxis aplicada resulta ser la base para nuevas teorías y de esta manera retroalimentar el ejercicio profesional del comercio internacional, mejorando aún más el desarrollo profesional y los objetivos planteados.

Es por todo esto que se entiende, que es absolutamente necesario exigir a los sujetos intervinientes en el comercio internacional que cuenten con la participación de un profesional idóneo mediante el patrocinio de un Licenciado en Comercio Internacional, inscriptos en el correspondiente consejo profesional a crearse por ley, donde se regulen los parámetros de la actividad.

IX VIII La profesionalización del comercio internacional y el control aduanero

El Derecho Aduanero, se conforma bajo la estructura legislativa establecida por, La Constitución Nacional, Acuerdos Internacionales, Leyes especificas como ser la Ley 22.415, Decretos, Resoluciones Ministeriales y otras normativas relacionadas.

La actividad del control aduanero se encuentra específicamente determinada en la Ley 22.415 (Código Aduanero), donde se corresponde un conjunto de normas y procedimientos establecidos para el desarrollo de la importación y exportación de mercaderías.

No toda importación o exportación de mercaderías se realiza como respuesta a la comercialización internacional, existiendo operaciones aduaneras que responden a otras circunstancias, como ser el trafico vecinal fronterizo, en donde la especialidad aduanera responde a la circulación de personas particulares a través de las fronteras aduaneras sin existir una operación de comercio internacional relacionada, o como otro ejemplo de estas circunstancias de control pueden ser los turistas que ingresan o egresan del territorio configurando el régimen de equipaje.

Dejando de lado las operaciones aduaneras con alguna especialidad específica, el resto de las operaciones aduaneras de importación o exportación son en respuesta a la comercialización internacional de mercaderías, constituyendo un importante volumen de operaciones alcanzando el mayor porcentual de operaciones aduaneras en su conjunto.

La comercialización internacional de mercaderías, como ya se ha visto, conforma una actividad compleja concluyendo en la cadena de suministros internacional, impactando en la economía en lo que respecta al desarrollo y progreso socio – económico de los pueblos. Es entones que con el objeto de mejorar el proceso de esta actividad se establecieron estudios académicos con base científica donde se deja de manifiesto lo necesario de la formación de profesionales especializados en comercio internacional.

Si bien desde la creación de la carrera universitaria de la formación profesional de Licenciados en Comercio Internacional hasta la actualidad, han obtenido el titulo de Licenciado en Comercio Internacional un numero considerablemente importante de nuevos profesionales, la actividad se desarrolla sin la absoluta participación de estos, provocando resultados poco satisfactorios en cuanto al desarrollo del comercio internacional argentino.

La obligatoriedad de la participación de profesionales del comercio internacional en las diferentes actividades que la profesión identifica, generaría la profesionalización del comercio internacional, provocando resultados más satisfactorios que los que actualmente existen. Como ejemplo de esto se puede destacar la comercialización internacional de vinos de la Provincia de Mendoza, o la comercialización internacional de peras y manzanas en la Provincia de Rio Negro, dos provincias en donde los legisladores provinciales entendieron sobre la relevancia de la profesionalización de la actividad.

En cuanto al control aduanero, específicamente la legislación no establece la participación de un sujeto profesional del comercio internacional de mercaderías para el desarrollo de la actividad aduanera, esto es en parte cierto, ya que en la Ley 22.415, en la Sección I “Sujetos”, la comisión redactora del Código Aduanero, dejó una “puerta abierta” con la posibilidad de incorporar, sin una ley regulatoria específica, a los profesionales del comercio internacional, mas precisamente en el Artículo 109 “Otros Sujetos”.

Con muy buen criterio, los redactores del Código Aduanero, luego de nombrar específicamente a los sujetos intervinientes en la actividad aduanera, comenzando por el Servicio Aduanero (Modificado por el Decreto 618/97), luego los auxiliares del comercio y del servicio aduanero (Despachantes, Agentes de Transporte), los importadores / exportadores, dejan la posibilidad dentro de la participación de la actividad de control aduanero a “Otros Sujetos” no mencionados anteriormente.

El mencionado Artículo 109 del Código Aduanero establece: “Los proveedores de a bordo, técnicos de reparaciones, lavaderos y demás personas de existencia física o ideal que cumplieren su actividad profesional, técnica o comercial en relación con el servicio aduanero o en zona primaria aduanera y para los cuales no se hubiere previsto una regulación específica en este código, quedarán sujetos a los requisitos y formalidades que estableciere la Administración Nacional de Aduanas.”

Este articulado amplía la posibilidad de incorporar otros sujetos distintos a los típicamente habituales en las operaciones aduaneras, los cuales tienen un tratamiento normativo especifico. En este caso la legislación le da enteras facultades a la Aduana para resolver la incorporación en el ordenamiento normativo propio, a otros sujetos que cumplieren su actividad profesional, técnica o comercial en relación con el servicio aduanero o en zona primaria aduanera.

El código Aduanero Comentado por los especialistas en derecho aduanero, para el Artículo 109 aclara lo siguiente: “Se trata de un régimen residual destinado a los sujetos que no suelen tener una actividad cuya existencia depende de una relación permanente con el servicio aduanero, y teniendo en cuenta la gravitación de todas estas personas en sus tareas de colaboración con el servicio aduanero por su carácter de auxiliar de aquél, sería importante que en el futuro se encuentren sujetas a un régimen de deberes y derechos como los que se contemplan para los importadores y exportadores, despachantes de aduana y agentes de transporte aduanero…” [4]

Es así como la Aduana crea requisitos y formalidades para la incorporación de sujetos en el ordenamiento normativo aduanero como fue sucediendo en los casos de los Permisionarios de Depósitos Fiscales, Operadores de Contenedores, Proveedores de Abordo, los Operadores Habilitados Para Exportar en Planta entre otros.

Si bien, como se ha explicado anteriormente, la profesión de comercio internacional merece una relevancia mucho más importante que la que actualmente posee y que para que esto suceda es necesario regular la actividad profesional, no solo en los aspectos aduaneros, sino también en otros aspectos que conforman el proceso de comercialización internacional, es importante destacar las bondades de la participación de los profesionales de comercio internacional en el control aduanero.

Ahora bien, ¿cuál sería la colaboración de los profesionales de comercio internacional como auxiliar del servicio aduanero en cuanto a las tareas de control que este último realiza? Una cuestión básica es la inscripción de los sujetos que intervienen en la actividad aduanera, como por ejemplo los importadores y exportadores, entendiendo que para la inscripción de estos actores, que son los sujetos principales del comercio internacional, bien sería recomendable un informe desarrollado por un profesional del comercio internacional en donde mediante lenguaje técnico quede determinado el potencial comercial, la actividad específica, destacando antecedentes operativos y los motivos de tal inscripción entre otros aspectos.

De igual modo, salvo el caso de los despachantes de aduana o agentes de transporte aduanero, es recomendable contar con un análisis profesional de los demás sujetos intervinientes al momento de contar con su inscripción o actualización de los registro especiales aduaneros, como ser los permisionarios que cuentan con la intención de la explotación comercial de una zona primaria aduanera, tales como los puertos, aeropuertos, terminales portuarias, muelles, depósitos fiscales, planta de exportación.

De la misma manera que un profesional en comercio internacional colaboraría con el análisis preliminar de riesgo sobre la variable sujetos intervinientes en las operaciones aduaneras, calificando en forma profesional las aptitudes de estos sujetos en relación al comercio internacional y aduanas, del lado de la Aduana, sería recomendable que el análisis de los informes profesionales lo realice un Agente Aduanero profesional en comercio internacional.

Visto la posibilidad de la incorporación de los profesionales en comercio internacional como auxiliares colaboradores del servicio aduanero, mediante el ordenamiento normativo aduanero y las primeras tareas de colaboración en cuanto al control y el análisis de riesgo que la variable sujetos podría significar, se desarrollará a continuación lo necesario de la participación de profesionales en comercio internacional, tanto como auxiliares o como agentes del servicio aduanero, para una adecuada gestión del riesgo según la nueva concepción del control aduanero incorporada por el Marco Normativo SAFE.

X La profesionalización del comercio internacional y la nueva concepción del control aduanero

Como se ha explicado en capítulos anteriores, la OMA establece por intermedio del marco normativo SAFE, una nueva concepción del control aduanero de mercaderías objeto del comercio internacional, con el propósito de asegurar y facilitar el comercio para un adecuado funcionamiento de la cadena de suministros internacional.

Esta nueva concepción del control aduanero coloca a las administraciones aduaneras como un actor principal en el desarrollo socio – económico de los Pueblos, cambiando la concepción en el sentido que las Aduanas en el ejercicio de su actividad ya no son solos entes estáticos que aguardan el arribo de las mercaderías en los recintos aduaneros para desarrollar el control aduanero correspondiente, sino que deben comenzar con las tareas de control mediante la gestión de riesgo elaborada por el análisis de la información obtenida en cada etapa del proceso de internacionalización de mercaderías.

Para cumplir con este objetivo es fundamental que las administraciones aduaneras cuenten con personal calificado con formación específica en comercio internacional, para de esta manera entender sobre la conformación de cada etapa del proceso de comercio internacional como así también del proceso completo en su conjunto. Las distintas administraciones aduaneras deben colaborar entre sí para un adecuado proceso de comunicación en el manejo de la información requerida para el análisis de riesgo, al igual que los diferentes actores involucrados como ser las Empresas que actúen en comercio internacional y otros organismos gubernamentales.

El Licenciado en comercio internacional, como ya se ha descripto anteriormente, cumple con la formación profesional específica sobre la internacionalización de mercaderías y los procesos que la componen, representando al sujeto idóneo en cuanto al manejo de la comunicación en términos profesionales, quien además podría colaborar con la información precisa entre las Empresas y las administraciones aduaneras para un adecuado desarrollo de la gestión del riesgo.

En tal sentido, las administraciones aduaneras, que deben prestar especial atención en el comercio internacional para el desarrollo de la actividad de control aduanero, se comprometen en buscar los mecanismos adecuados para asegurar y facilitar el comercio internacional, entendiendo que no solo se trata de conciliar la seguridad con la facilitación del comercio internacional, aplicando mayores o menores controles, sino que la nueva concepción del control aduanero exige mejor calidad de los controles.

Consecuentemente se debe dejar de lado la constante discusión entre que mientras más controle el servicio aduanero más se entorpece el normal desarrollo del comercio internacional o que mientras menos controle el servicio aduanero se favorece al desarrollo del comercio internacional. Entre esa discusión sin sentido, las administraciones aduaneras que no han sabido resolver su ejercicio mediante la nueva concepción del control aduanero, van en busca del equilibrio entre el control y la facilitación del comercio internacional, intentando conciliar las partes.

El equilibrio es el punto medio exacto entre dos extremos, en este caso la intervención aduanera por un lado y la facilitación del comercio por el otro. Los puntos de equilibrio van cambiando debido a que los extremos se van modificando, generalmente por cuestiones de políticas de gobierno que descansan en bases ideológicas, donde cambiando los gobiernos estas bases ideológicas seguramente variarían.

Es pues entonces que, para tener una base técnica y científica sólida, y sin depender de los ánimos del gobierno de turno, es fundamental darle un sentido profesional al comercio internacional de mercaderías y su correspondiente ejercicio del control aduanero. Concluyendo que el normal desarrollo del comercio internacional no va a depender si se realizan más o menos controles aduaneros, ya que la nueva concepción del control aduanero establece que se deben realizar controles de mejor calidad.

Los controles aduaneros deben comenzar desde el principio del desarrollo de las etapas del comercio internacional, es decir desde el armado del negocio, donde analizando las circunstancias que llevaron a cabo desarrollar el negocio internacional, se puede detectar si este tiene un sentido lícito o se basa en desvíos sobre las regulaciones del comercio internacional para poder ser rentable. Los profesionales del comercio internacional tienen la capacidad técnica y científica para poder detectar esto, tanto si su participación es como colaborador auxiliar del servicio aduanero, en representación de la Empresa exportadora y / o importadora, o como agente del servicio aduanero.

El resultado del análisis de la información transmitida entre profesionales podrá ir formando el perfil de riesgo operativo, determinado según las variables que se presenten, el nivel de riesgo operativo y la intensidad de control al momento de arribo de las mercaderías a los recintos aduaneros. Dependiendo la intensidad de control resultante por la gestión de riesgo se realizarán las inspecciones correspondientes sobre las mercaderías que se trataren.

A modo de ejemplo, partiendo del siguiente supuesto en donde se presenta ante el servicio aduanero un cargamento de ajos que tiene como destino de exportación a España, el exportador es un nuevo operador inscripto en los registros especiales aduaneros donde no hay mayor información que los datos personales, el comprador es una empresa española que la Aduana argentina poco sabe de este, además se desconoce el nivel de negocio, si va a ser un solo envío o serán envíos periódicos respondiendo a un contrato de compra venta internacional, el desarrollo del valor en aduana se desconoce ya que no se adquiere información sobre la política de precio. Este es un cuadro de situación en donde la operación representa un riesgo alto en cuanto al control de ilícitos aduaneros, esta conclusión no surge sobre el manejo de información, ya que no hay información que pueda determinar esta circunstancia, surge de la apariencia operativa.

Ante la misma situación, resulta ser que, mediante un informe preliminar emitido por un profesional del comercio internacional, la empresa exportadora es una productora de ajos de muchos años en actividad en los mercados nacionales, el comprador en España es una empresa que se dedica a la comercialización de productos de verdulería y que tiene una acentuada participación en ese mercado, las negociaciones de compra venta se llevaron a cabo por intermedio de una ronda de negocios de la Cancillería Argentina con el gobierno Español donde se establece por un acuerdo plasmado en un contrato de compraventa internacional que se enviará un primer cargamento y luego se conformarán otros envíos en resultado a la producción por cuestiones estacionales, la política de precios de la empresa exportadora como la de la empresa importadora coinciden con el precio de demanda establecido para este tipo de productos y además se agrega otro tipo de información adicional en respuesta a la operativa de la logística internacional. Este es un cuadro de situación donde la operación representa un riesgo de moderado a bajo en cuanto a la conformación de un ilícito aduanero.

Es así como ante la misma situación operativa presentada ante la Aduana, mediante la gestión de riesgo y de su análisis, en un caso donde no se presenta un informe profesional y en el otro donde se emite un informe con los datos precisos para un análisis adecuado de la gestión del riesgo, la misma operación representa un alto riesgo operativo para el primero de los casos y un riesgo operativo de moderado a bajo para la segunda situación.

Esta es una forma de ilustrar, mediante un ejemplo conciso, la nueva concepción del control aduanero, pasando por parte de la Aduana de un control estático en los recintos aduaneros, basado en la lógica de apariencia de riesgo, a un control inteligente basado en el análisis de información sobre todo el proceso de comercio internacional de la mercadería en trato, información que debe ser brindada e interpretada por personas con capacidad de análisis profesional.

Concluyendo entonces que la deseada facilitación del comercio internacional solo se logra con mejor calidad en los controles aduaneros, calidad que solo puede ser alcanzada con la profesionalización del comercio internacional, actividad absolutamente necesaria para cumplir con los parámetros establecidos por la OMA en cuanto a la nueva concepción del control aduanero.

XI Conclusiones:

Desde la implementación de las recomendaciones de la O.M.A. por parte de la Aduana Argentina sobre el marco normativo S.A.F.E., se ha generado un dilema entre los diferentes actores del comercio internacional, el cual intenta resolver una posición entre dos fuerzas que se disputan una respuesta en cuanto a si es necesario realizar menores intervenciones aduaneras sobre las cargas objeto del comercio internacional para lograr la facilitación del comercio entre diferentes naciones.

Este dilema se resuelve entendiendo que los fundamentos de la O.M.A. se basan en una nueva concepción del control aduanero que deben realizar las administraciones aduaneras modernas, transformando las acciones del control desde una posición estática desde los recintos aduaneros a otra posición absolutamente dinámica, en donde las administraciones aduaneras forman una parte fundamental para el desarrollo del comercio internacional. Es aquí donde se visualiza que la respuesta a si es conveniente realizar mayores o menores intervenciones para lograr la seguridad y facilitación del comercio internacional, se resuelve por intermedio de acciones de control de mejor calidad.

Entonces se concluye que no se trata de un dilema en cuanto a la cantidad de las tareas de control, sino que el desafío es otra cosa, el desafío es lograr la mayor calidad en las tareas de control aduanero. La calidad en las tareas de control aduanero resolvería favorablemente todas las etapas del proceso de internacionalización de mercaderías, incluso agilizaría las tareas de control en las aduanas de destino.

La mejor calidad en las tareas de control aduanero solo puede ser alcanzada con capacidad sobre el conocimiento técnico y científico en la actividad del comercio internacional y aduanas, capacidad que poseen los profesionales del comercio internacional, que deben necesariamente colaborar con las administraciones aduaneras mediante un procesos orientado a la profesionalización del comercio internacional, mejorando así el desarrollo del comercio internacional y el control aduanero sobre la cadena de suministros internacional.

Lic. Carlos Manuel Gentile

Abril 2.022

Tesis de Posgrado en la Diplomatura en Derecho Aduanero de la UCC Universidad Católica de Córdoba – Directores Juan Pablo Rizzi y Pablo Sebastián Borgna

BIBLIOGRAFÍA

-       Derecho Aduanero y Comercio Internacional – Juan Patricio Cotter.

-       Introducción Al Derecho Aduanero – Ricardo Xavier Basaldúa.

-       Tributos Al Comercio Exterior – Ricardo Xavier Basaldúa.

-       Comercio Exterior Para No Especialistas – Diego Dumont.

-       Práctica Profesional de Negocios Internacionales – Héctor Félix Arese.

-       Comercio y Marketing Internacional, Modelo Para El Diseño Estratégico -  Héctor Félix Arese.

-       El Comercio Internacional de Mercaderías – Aldo Fratalochi – Gustavo Zunino.

-       Como Exportar e Importar, Calculo Del Costo y Del Precio Internacional -  Aldo Fratalochi.

-       Revista de Estudios Aduaneros – Instituto Argentino de Estudios Aduaneros – La Aduana: Concepto y Funciones Esenciales y Contingentes – Ricardo Xavier Basaldúa.

Legislación y Normativa

-       Constitución de la Nación Argentina.

-       Ley 22.415 Código Aduanero.

-       Ley 24.521 Ley de Educación Superior

-       Ley 6.893 Provincia de Mendoza – Ejercicio de la Profesión del Licenciado en Comercio Internacional

-       Ley 4.050 Provincia de Rio Negro – Ejercicio de la Profesión del Licenciado en Comercio Internacional.

-       Decreto Nacional 1001/82

-       Decreto Nacional 618/97

-       Resolución General 2.570 (AFIP).

-       Resolución 651/78 Ministerio de Cultura y Educación de la Nación.

-       Disposición 13/2015 (AFIP).

 


[1] Sampa Gonzalo, N. G. El arbitraje internacional. Cuestiones de actualidad. JM Bosh Editor. Cap. 2, p.24 2009

[2] Ricardo Xavier Basaldúa – Revista de Estudios Aduaneros – Año 2008 -Sección Doctrina – P. 37

[3] Kunio Mikuriya (OMA) – Marco Normativo SAFE junio de 2018 – I Introducción P. 3

[4] Mario Alsina, Ricardo Xavier Basaldúa, Enrique C. Barreira, Juan P. Cotter Moine, Héctor G. Vidal Albarracín. Código Aduanero Comentado Tomo I Edición 2011 Abeledo Perrot – P. 273

 

 

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