Algunas herramientas para ayudar a las Administraciones Tributarias en sus procesos de reformas. Digitalización y mejora – Dr. Alfredo Collosa

Hoy no caben dudas de la importancia que tienen los procesos de digitalización de las distintas Administraciones Tributarias (AATT).

Un informe[1] reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) destaca un cambio adicional hacia la digitalización y la provisión de servicios digitales lo cual ha demostrado ser invaluable para las AATT durante la crisis de COVID-19, ya que los gobiernos introdujeron muchas medidas fiscales de emergencia.

El informe muestra que las AATT están utilizando cada vez más conjuntos de datos grandes e integrados, con más del 80% utilizando herramientas y técnicas de análisis para mejorar la gestión de riesgos y ayudar a diseñar en conformidad.

La IA y el aprendizaje automático respaldan cada vez más los procesos y servicios de la administración tributaria, con cerca del 75% de las AATT informando sobre el uso de técnicas de vanguardia para explotar datos de manera que liberan recursos de la AT para implementarlos en otras áreas.

Estas tecnologías también permiten que las AATT operen servicios casi las 24 horas del día, los 7 días de la semana, a menudo impulsados por el uso de asistentes digitales como “chatbots”, herramientas que ya utilizan alrededor del 50 % de las AATT en el informe.

Es por ello que apoyar estos procesos es una prioridad para muchas organizaciones y organismos internacionales, ya que puede generar cambios positivos en la propia AT, el gobierno en general y, de hecho, en toda la sociedad

Por tal motivo han desarrollado diversas herramientas de análisis, diagnóstico y evaluación comparativa las cuales si bien tienen distintos objetivos todas buscan hacer mas eficientes y eficaces la gestión de las AATT.

Usando estas herramientas, una AT puede acelerar su proceso de diganóstico, análisis e implementación de reformas, descubriendo las fortalezas y debilidades de su organización, identificando áreas prioritarias para la acción, objetivos estratégicos y ejecutar así más proyectos exitosos de digitalización.

En el presente nos referimos a las principales herramientas existentes, para luego realizar un comentario final.

1. TADAT

TADAT[2] , lanzado en 2015, tiene como objetivo ayudar a las AATT a evaluar sus fortalezas y debilidades de la manera más objetiva posible de acuerdo con una línea de base de lo que los autores perciben como buenas prácticas internacionales para la AT.

Proporciona una línea de base que informa a las autoridades del país sobre las áreas que necesitan mejoras para que puedan priorizar, planificar y secuenciar las respuestas/intervenciones.

TADAT utiliza 32 indicadores de alto nivel evaluados en una escala de la A a la D, donde A indica un desempeño igual o superior al nivel de buenas prácticas internacionalmente aceptadas, y D es inadecuado.

Los indicadores contribuyen a evaluar las siguientes nueve áreas de resultados de desempeño:

• ·integridad del registro de  contribuyentes;
• ·gestión eficaz del riesgo;
• ·apoyo al cumplimiento voluntario;
• ·presentación oportuna de declaraciones de impuestos;
• ·pago puntual de impuestos;
• ·exactitud de la información declarada;
• ·resolución efectiva de litigios tributarios;
• ·gestión eficiente de la recaudación;
• ·rendición de cuentas y transparencia.

Para cada una de las nueve áreas, el valor evaluado de los indicadores se basa en una variedad de preguntas basadas en evidencia y, aunque ninguna de las áreas se relaciona directamente con la digitalización, los indicadores y las preguntas correspondientes ayudan a la administración a evaluar si la digitalización puede ser parte de la solución en áreas débiles.

Como su nombre lo indica, una evaluación basada en esta herramienta puede brindarle a la administración una visión general de alto nivel del estado actual, no solo de los aspectos relacionados con las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), sino también de otros aspectos importantes de la política y administración tributaria.

Cabe destacar que hasta la fecha ya se han realizado 118 evaluaciones TADAT y muchas otras se encuentran en trámite.

2. Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria (ISORA)

ISORA[3] tiene como objetivo recopilar y presentar un gran conjunto de datos comparables sobre las responsabilidades, los mandatos y los resultados de las AATT para facilitar la comparación, las estadísticas y el análisis de tendencias.

Es el resultado de la colaboración entre el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización Intraeuropea de Administraciones Tributarias (IOTA) y la OCDE.

El proceso de recolección de 2021 (para el año fiscal 2020) hará preguntas de las siguientes áreas:

• ·introducción: tipos o categorías de ingresos a cargo de la AT;
• ·cifras clave de ingresos;
• ·gastos, cifras clave de recursos e infraestructura de TIC;
• ·información sobre recursos humanos;
• ·información del segmento de contribuyentes;
• ·métricas operativas como número de contribuyentes que presentan declaraciones, pagos, etc.;
• ·información relacionada con las interacciones de los contribuyentes y otras partes interesadas.

3. Índice de Innovación, Digitalización y Tecnología (INDITEC)

En un documento reciente de febrero de 2022 se presentó el Índice de Innovación, Digitalización y Tecnología en la Administración Tributaria (INDITEC)[4].

Esta nueva herramienta pretende brindar una imagen detallada y sistémica del estado de situación de las agencias de recaudación tributaria de todo el mundo en materia de la incorporación de innovaciones tecnológicas para mejorar el cumplimiento tributario y la gestión de la información estadística, la transformación digital de los procesos operativos y la orientación estratégica de los recursos financieros y humanos disponibles.

Para ello, se saca provecho de la información actualizada ISORA recopilada en 2020 con datos disponibles para los años fiscales 2018 y 2019.

La construcción de indices sintéticos en materia de AT requiere primeramente definir una serie de cuestiones metodológicas en cuanto a la determinación de las dimensiones de análisis y la selección de las variables más representativas.

Esto incluye una explicación breve del tratamiento estadístico de los distintos componentes de cada índice y de la estrategia de agregación de todos los elementos en un índice sintético de carácter global.

Las dimensiones de análisis identificadas (sobre los cuales se calculan índices parciales en cada caso) son cuatro.

La primera se denomina “Innovación Tecnológica” e incluye variables referidas al uso efectivo de técnicas y herramientas innovadoras orientadas a la gestión tributaria tales como la ciencia analítica de datos, la computación en la nube, la inteligencia artificial, la tecnología de registro distribuido o cadena de bloques (Blockchain), las interfaces de programación de aplicaciones (API), las tecnologías de identificación digital, los asistentes virtuales, los sistemas de identificación del gobierno en su conjunto, y la automatización robótica de procesos.

La segunda dimensión está vinculada con la adopción de herramientas avanzadas orientadas a la “Mejora del Cumplimiento” y engloba variables relacionadas con la utilización/implementación de enfoques cooperativos específicamente dirigidos a los grandes contribuyentes, técnicas cognitivo-conductuales basadas en el comportamiento, la facturación electrónica obligatoria (para un conjunto o todos los contribuyentes), la exigencia de dispositivos fiscales electrónicos (para un grupo o todos los contribuyentes), así como las declaraciones prellenadas por la propia AT (con distintas variantes)

La tercera dimensión considerada alude al proceso de “Digitalización Operativa” y se relaciona con distintos indicadores que ilustran la transformación digital de los principales procesos internos de las AT (registro, declaración, pago de obligaciones), especialmente aquellos donde la disponibilidad de medios digitales es considerada una ventaja relativa respecto de prácticas o métodos más tradicionales.

Una última dimensión, denominada “Recursos y Presupuesto”, apunta a reflejar la disponibilidad y la utilización efectiva de los recursos humanos y económicos disponibles para las AT.

4. Estrategia de ingresos a mediano plazo (MTRS)

La MTRS[5] , presentada en 2016 por la Plataforma para la Colaboración en Materia Tributaria (PCT)[6], tiene como socios al FMI, la OCDE, las Naciones Unidas (ONU) y el Grupo del Banco Mundial (GBM), a partir de una iniciativa del G-20.

Es un enfoque integral para emprender una reforma efectiva del sistema tributario, aumentar los ingresos fiscales y mejorar el sistema tributario a mediano plazo a través de un enfoque dirigido por el país y de todo el gobierno.

La MTRS proporciona un escenario para lograr todos estos objetivos críticos.

Una MTRS no significa que los beneficios lleguen solo a mediano plazo; también proporciona el escenario para medidas a corto plazo que son de alta calidad y consistentes con la visión de mejora fundamental.

El MTRS tiene cuatro componentes interdependientes:

• ·ingresos y otras metas para financiar las necesidades de gastos;
• ·reforma del sistema tributario para cumplir objetivos;
• ·compromiso político sostenido para desarrollar e implementar plenamente la reforma del sistema tributario;
• ·desarrollo de capacidades coordinado para apoyar la implementación de la reforma del sistema tributario.

Unos 25 países participan actualmente en la discusión, formulación e implementación de las MTRS.

5. Desarrollo de Directrices de Implementación y Seguimiento de la Reforma Tributaria (DIAMOND)

El Grupo del Banco Mundial ha puesto a disposición Tax DIAMOND[7] para uso de las AATT.

Es un conjunto de herramientas para evaluar las fortalezas y debilidades de la AT y producir recomendaciones de mejora.

A menudo se usa para preparar asistencia técnica o préstamos, se puede usar para autoevaluación o evaluación guiada, y se enfoca en cuatro áreas:

• ·El área de evaluación central se utiliza para evaluar los impulsores no técnicos de la reforma de políticas.
• ·El área de procesos comerciales se utiliza para evaluar y ofrecer sugerencias de mejora para los procesos comerciales, y ofrece una metodología de mapeo de procesos comerciales diseñada específicamente para las administraciones tributarias y aduaneras.
• ·El área de evaluación de las TIC contiene cinco módulos, que cubren la evaluación de la gobernanza de las TIC, la evaluación de la automatización de la AT, la evaluación de la automatización de aduanas, la evaluación de la seguridad de la información y las necesidades de inversión en infraestructura.
• ·El área de evaluación en profundidad se utiliza actualmente para evaluaciones enfocadas en profundidad, como recursos humanos, auditoría fiscal, unidad fiscal internacional, previsión de ingresos y análisis de brechas fiscales.

6. Modelos de madurez de la administración tributaria de la OCDE

Los modelos de madurez[8] a menudo se utilizan sobre la base de una autoevaluación, para ayudar a las organizaciones a comprender su nivel actual de capacidad en un área funcional, estratégica u organizacional particular.

Además, dichos modelos, a través de la discusión de diferentes niveles y descriptores de madurez, pueden ayudar a los administradores a comprender los cambios necesarios para alcanzar un mayor nivel de madurez.

La intención del Foro de Administración Tributaria sobre modelos de madurez de la Administración Tributaria es:

• ·permitir que las AT se autoevalúen a través de discusiones internas sobre dónde se ven a sí mismas en cuanto a madurez en diversas actividades y funciones;
• ·proporcionar a los funcionarios que trabajan en un área, incluido el liderazgo superior de la AT, una buena supervisión del nivel de madurez en función de los aportes de otras partes interesadas en toda la organización;
• ·ayudar a facilitar los debates sobre la estrategia futura e identificar áreas para una mayor mejora a corto plazo, incluso cuando sea necesario respaldarlas con las acciones de otras partes de la AT;
• ·Permitir que las AATT vean donde se encuentran en comparación con sus pares.

Los modelos disponibles incluyen Gestión de Riesgo Empresarial, Gestión[9] de Deuda Fiscal[10] , Carga de Cumplimiento Fiscal[11] , Investigación de Delitos Fiscales [12]y el Modelo de Madurez de Transformación Digital[13] .

7. Índice de Madurez Digital de las Administraciones Tributarias.

Realiza un análisis partiendo de la premisa de que las AATT son organizaciones que consumen datos para producir servicios digitales basados ​​en información, que permiten a los ciudadanos cumplir con sus obligaciones tributarias de manera fácil y equitativa.

El Banco Interamericano de Desarrollo[14] (BID), junto con otros organismos internacionales como la OCDE, IOTA y CIAT, han desarrollado un diálogo muy intenso que permitió identificar y documentar mejores prácticas en el uso de las TIC para la recaudación de impuestos.

Debido a este diálogo, se considera que las mejores prácticas se basan en los siguientes principios:

• ·los datos ingresan al sistema una sola vez (data-only-once);
• ·los datos se gestionan y procesan de forma centralizada para varios productos y servicios (fuente única de la verdad)
• ·los flujos de datos viajan y se almacenan en medios digitales (sin papel);
• ·la información es recibida y procesada en tiempo real.

El índice construye una escala con cuatro niveles de madurez: inicial, intermedia, avanzada y mejores prácticas, que permite caracterizar el progreso de una determinada AT en una serie de dimensiones que agrupan los aspectos más críticos relacionados con los servicios de datos e información para recaudación de impuestos.

Las dimensiones del índice se agrupan en los habilitadores del proceso de transformación digital como el entorno digital del país y los recursos con que cuenta la AT.

También existen aspectos bidimensionales, como la recopilación de los datos y la factura electrónica. Finalmente, se considera la generación de productos y servicios digitales.

La implementación de este índice permite a los gestores públicos mapear en detalle estas dimensiones y diagnosticar sus fortalezas y las brechas a cerrar para seguir impulsando una transformación digital que traiga las ganancias de eficiencia esperadas.

El BID ya ha impulsado el uso del índice de madurez digital para realizar estudios en países como Guatemala, Colombia, Chile y República Dominicana.

8. Ideas finales

En un mundo globalizado con fenómenos cambiantes por nuevos negocios digitales y la globalización me parecen muy importantes todas estas herramientas que siempre buscan ver las mejores prácticas de la materia para mejorar la gestión de las AATT.

Quiero destacar la importancia de las mismas en momentos como los actuales donde la crisis económica, sanitaria y social sin precedentes que estamos atravesando está provocando una enorme pérdida de ingresos, por lo que muchos países están planificando reformas tributarias y procesos de modernización de sus AATT.

En toda reforma fiscal se deberían incluir aspectos de las AATT que en definitiva son las encargadas de llevarlas a la práctica, para lo cual todas estas herramientas cobran trascendencia.

La digitalización se ha convertido en un aspecto clave para todos los países y los tiempos que vivimos han dejado claro que la madurez tecnológica es clave para la resiliencia de los gobiernos y sus instituciones.

La transformación digital es una nueva oportunidad para los países, ya que quienes la persigan podrán desarrollarse más rápidamente y evitar las desigualdades que se pueden generar si no se incluye como política de Estado.

Esto resalta la importancia de digitalizar el sector público y las AATT, donde siempre se debe colocar a la ciudadanía como centro de toda transformación digital, buscando siempre ser más eficientes en la prestación de los servicios públicos.

Es importante reconocer cómo las herramientas, los marcos y las ofertas comentadas en este artículo pueden respaldar las diferentes etapas de un proceso de reforma y de digitalización.

Reducir los costos de cumplimiento para los contribuyentes y los costos de administración  para las AATT es vital durante todo el proceso de digitalización.

He destacado las iniciativas impulsadas que deben servir no solo para analizar el desarrollo digital de cada AT en sus funciones, procesos y estructuras, sino fundamentalmente para descubrir las mejores prácticas y permitir orientar a aquellas administraciones que quieran avanzar en el proceso de digitalización.

Estoy convencido que estos estudios se fortalecerán, con la colaboración y cooperación entre diferentes países, funcionarios de las AATT y organismos internacionales en conjunto con el sector privado, para hacer más eficiente y eficaz los proceso de reformas y de transformación digital de las AATT.

Dr. Alfredo Collosa

Marzo 2.022