El régimen legal general de las Zonas Francas – Excepciones – Beneficios particulares adicionales – Dr. Enrique Bernabe
1. Introducción.
1.1 El Código Aduanero regula el régimen general de las zonas francas en la Sección VII, Capítulo Segundo, arts 590 y ss.
Las define ( art. 590) y precisa las actividades que dentro de ellas pueden desarrollarse ( art 594) describiéndolas :” almacenamiento, utilización, comercialización, y consumo así como también la transformación, elaboración, combinación, mezcla, reparación y/o cualquier otro perfeccionamiento o beneficio “.
1.2 Posteriormente la ley 24.331 ( promulgada por decreto 906/94 y publicada el 17 de junio de 1994 ) en su art.6 estableció que en las zonas francas argentinas pueden desarrollarse: “ actividades de almacenaje, comerciales, de servicios e industriales esta última con el único propósito de exportar la mercadería resultante a terceros países.”
La excepción a este principio se halla en el segundo párrafo de esa norma que dispone que en los enclaves pueden fabricarse “ bienes de capital que no registren antecedentes de producción en el territorio aduanero general ni en las áreas aduaneras especiales existentes, “.
1.3 Por otra parte, la venta minorista dentro de las zonas francas se encuentra limitada a una previa autorización dictada de manera expresa por el Poder Ejecutivo de la Nación, en casos especiales, vinculados a la localización “ en ciudades y pueblos fronterizos con países limítrofes que posean zonas francas en cualquier lugar de su territorio cuando las circunstancias así lo aconsejen “ ( art. 9 de la ley 24.331).
En consonancia, el consumo dentro de los enclaves se encuentra prohibido por expresa disposición del art. 10 de la norma general indicada.
1.4. Como veremos a continuación estas normas encuentran aplicaciones puntuales en los casos de las zonas francas nacionales radicadas en La Pampa ( General Pico) y Santa Cruz, ( Río Gallegos).
2. El caso General Pico.
2.1 La zona franca pampeana admite que la producción industrial generada pueda ser destinada al territorio aduanero general.
Y ello es así ya que en una primera etapa fue una actividad permitida mediante el dictado del decreto 285/99 por el cual se dispuso que:” art. 1 En la Zona Franca de La Pampa ( General Pico ) se podrán desarrollar actividades de almacenaje, comerciales, de servicios e industriales. Podrán ser introducidos al Territorio Aduanero General, los bienes de capital que no registren antecedentes de producción en dicho territorio y que se fabriquen en la zona franca La Pampa ( General Pico) A los fines de su nacionalización seguirán el tratamiento establecido en el régimen de importaciones de la Nomenclatura Común del Mercosur. También podrá ser destinada desde la zona franca de La Pampa ( General Pico) al territorio aduanero general la totalidad anual de un mismo producto, elaborado por los usuarios de la misma y que de cumplimiento a las normas de origen Mercosur. Similar tratamiento recibirá los casos de producción conjunta o la existencia de subproductos, derivados o desperdicios con valor. “ .
Además se concedían otros beneficios laborales y comerciales ( ver art. 5 y 6 )
2.2. En su oportunidad la CSJN, en autos :” Zofracor SA c/ Estado Nacional s/amparo “ dispuso que :” El decreto 285/99 resultó insanablemente nulo por oponerse al principio de legalidad que rige en materia tributaria y al claro precepto del art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional y por ende, se encuentra privado de todo efecto jurídico” ( ver CSJN, 20 de setiembre de 2002, IJ-XXXIX-282).
En efecto, la Zona Franca Cordobesa, impulsó mediante la acción antedicha, la inconstitucionalidad del decreto, la que fue dictada por el fallo parcialmente transcripto, cuyo mérito luce por demás manifiesto.
La zona franca pampeana se quedó sin esos beneficios fiscales y laborales?
La respuesta es negativa, ya que una ley posterior la 25.237 ratificatoria del anulado decreto ratificó todos sus términos dotando al régimen especial de la jerarquía requerida por nuestra carta magna.
En esa misma decisión de nuestro más alto tribunal al considerar la aplicación de la ley ratificatoria atacada por vulnerar el principio de igualdad que debe imperar en el tratamiento de las zonas francas argentinas, dotando a todas las provincias que adhieran al régimen general de similares condiciones, pronunció, en este caso en particular: “ que es indudable que la ley 24.331 pretendió instaurar un régimen legal general respecto del establecimiento de zonas francas en los territorios de las provincias, con el propósito – que constituye un principio fundamental del federalismo- de poner a todas las provincias en la misma condición, premisa que conduce necesariamente a una idéntica regulación para todas las zonas. “
Sin embargo, se señala también que: “ No todo tratamiento jurídico diferente es discriminatorio y violenta derechos constitucionales ya que existen desigualdades fácticas que pueden traducirse en desigualdades justificadas en el tratamiento jurídico, que expresen una proporcionada relación entre las diferencias objetivas y los fines de la norma”
En el mismo sentido se afirma que:” la sustancia de lo regulado en el decreto 285/99 que tiene fuerza de ley a partir de la vigencia de la ley 25.237, no se revea con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y su eventual inconstitucionalidad exigiría una demostración plena, concreta y circunstanciada de extremos fácticos que no se da con la mera alegación de diferencias normativas en el regímenes establecidos por voluntad del Congreso mediante reglas de igual jerarquía”.
Es preciso indicar que la ley 25.237 en rigor era la ley de presupuesto nacional correspondiente al año 2000 ( BO del 10 de enero de 2000) y que el art. 86 mediante el cual se ratificaba el decreto de necesidad y urgencia previamente dictado, lucía desvinculado de la letra y espíritu de lo demás tratado en la norma, pero no es menos cierto que la jerarquía normativa exigida se hallaba cumplida y dado eso el más alto tribunal dota de efectos al régimen especial previsto desde la fecha de la sanción de la ley de leyes. ( ver al respecto el considerando IX in fine del fallo y los antecedentes allí citados).
En síntesis la Corte dispuso, por una parte “ hacer lugar parcialmente a la acción de amparo intentada por el concesionario de la zona franca Cordobesa y por otra, declarar la nulidad del decreto 285/99 y rechazar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el art. 86 de la ley 25.237 con los efectos señalados.”
Sentado todo ello es que de acuerdo con la jurisprudencia antes señalada, ambos regímenes, el general de la ley 24.331 y el particular de la zona franca pampeana, conviven, siempre que los beneficios sean otorgados mediante el dictado de una ley formal.
Finalmente y como nota adicional, es menester señalar que también con los mismos antecedentes el propio Estado Provincial inició una acción declarativa por ante el tribunal superior de justicia de la Nación, por su competencia originaria, ( arts. 117 de la carta magna y art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial) con el fin de que se dicte la inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia indicado, por resultar violatorio de los arts. 14,16, 18, 42 y 43 de la Constitución Nacional, logrando que se suspendiera la aplicación del mismo, y además, ordenando se corriera traslado de ley, al Estado Nacional confiriéndole al trámite las reglas del proceso ordinario. ( ver Córdoba, Provincia de, c/ Estado Nacional s/ acción declarativa, CSJN, 21 de noviembre de 2000, IJ-DCCLXXXVI-42).
3. El caso de Rio Gallegos.
3.1 Respecto de esta zona franca, el beneficio adicional otorgado es el de la posibilidad de la venta minorista de bienes introducidos a adquirentes locales.
3.2. De manera similar, el régimen contaba inicialmente con la facultad mencionada a través del dictado del decreto 574/95 del 21 de abril de 1994 por el cual se aprobaba el Acta Acuerdo entre el Estado Nacional, y la provincia de Santa Cruz, celebrado el 19 de enero de 1994, entre cuyas disposiciones incluía la de permitir “ la venta al por menor de mercaderías de origen extranjero en la zona franca de Río Gallegos, en consonancia con el art. 9 de la ley 24.331.
3.3. Cabe mencionar que con posterioridad, y a través del decreto 520/95 sancionado el 22 de setiembre de 1995 y publicado en el BO del 2 de octubre de ese año, se autorizó la venta minorista de mercaderías de origen extranjero en determinadas localidades, Perito Moreno, Los Antiguos, Gobernador Gregores, El Calafate, El Chalten, Rio Turbio, La Esperanza, Tres Lagos, Puerto Deseado, etc,
Con la derogación del mencionado decreto, por el dictado de su similar 1583/96, dicha facultad quedó sin efecto.,
Fundado en las “ consecuencias económicas negativas provocadas por la decisión adoptada “ resultaba “ aconsejable rever lo oportunamente establecido “ y por ende se dejaba sin efecto la mentada actividad de venta minorista en determinadas localidades de mercaderías provenientes de la zona franca de Río Gallegos.
3.4 En este sentido cabe señalar que en la actualidad y mediante la autorización expresa otorgada por el decreto 1388/2013 se ha repuesto la actividad.
En efecto, sancionada el 12 de setiembre de 2013, y publicada en el BO el 16 de ese mes, se restituyó a la provincia de Santa Cruz, las zonas francas de Río Gallegos y Caleta Olivia. ( art. 1 ).
Por su parte el art. 2 dispone: “ Autorízase la realización de venta al por menor de mercaderías de origen extranjero en la zona Franca de la ciudad de Río Gallegos”.
3.5 La derogación de los beneficios otorgados en base al art. 9 antes señalado, originó una demanda de daños y perjuicios promovida por Zonas Francas de Santa Cruz SA contra el Estado Nacional, dirimida por ante el máximo tribunal de la Nación.
Esto así ya que ese concesionario argumentó que una de las razones fundamentales que había sido consideradas para concurrir a la licitación del predio, había sido, precisamente, la posibilidad de esas ventas locales de productos ingresados.
La CSJN, en fallo dictado el 7 de junio de 2009, concedió una indemnización a favor de la actora, reducida de la contenida en el fallo de la Cámara Contencioso Administrativa que había intervenido previamente, por lucro cesante. ( CSJN, in re Zonas Francas Santa Cruz SA c/ Estado Nacional, PEN dto. 1583/96 daños y perjuicios, IJ-DCCXCVIII-711.)
4. Conclusiones.
4.1 El régimen general de las zonas francas, como hemos señalado precedentemente, encuentra su sustento legal en el Código Aduanero y en la ley general de aplicación.
Las provincias que adhieran a sus disposiciones gozarán de los beneficios de su posible radicación.
4.2 Ello no obstante y con las particularidades expuestas, algunas de ellas gozan de beneficios adicionales, ya sea por haberlos obtenido mediante normas excepcionales de similar jerarquía y en otros por haber sido autorizadas por vía de la excepción dispuesta.
4.3 En ese orden celebramos que se dote a las provincias de esta herramienta excepcional propulsora de desarrollo como hemos corroborado en países tanto de América cuanto del mundo y esperamos el dictado de la ley de reformas tantas veces postergada. Y bregamos con el mismo ímpetu que se respeten puntualmente las exigencias normativas y los fundamentos previstos por la ley para su establecimiento.
4.4. El caso de la Zona Franca de Rio Negro, de reciente aprobación, es una muestra más en esta dirección.
La formidable inversiónn en energías sustentables que se prometen al amparo del régimen de zonas francas, habilita a exigir de todos nosotros el renovar la confianza en estos enclaves y a requerir de las autoridades avanzar en las aprobaciones restantes.
Dr. Enrique Bernabe
Febrero 2.022
