Ley de Presupuesto – Cámara de origen – Dr. Pablo S. Corbalán

1. Consideraciones preliminares

En el presente trabajo examinaremos la cuestión relativa a la Cámara del Congreso de la Nación a la que le corresponde el tratamiento inicial del proyecto de ley de presupuesto, lo que insoslayablemente involucra el necesario estudio de prescripciones de origen constitucional y de naturaleza legal, específicamente de la ley 24.156 de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, que serán invocadas en los puntos siguientes.

Corresponde señalar, por consiguiente, que dentro del proceso presupuestario se identifican y diferencian las etapas de elaboración o formulación, aprobación, ejecución y control, de modo tal que el asunto que aquí nos proponemos analizar se ubica en la fase indicada en segundo lugar, vale decir, la de aprobación, también llamada etapa de sanción por la doctrina[1], que corresponde al Congreso de la Nación.

A todo esto, Dino Jarach tiene escrito que, formalmente, el presupuesto es una “ley cuyo contenido se divide en dos partes: autorización de gastos y previsión de recursos”[2]. En palabras de Miguel A. Ekmekdjian se trata de una de las leyes más importantes que corresponde sancionar al Congreso por cuanto contiene la autorización para recaudar las rentas y para gastar en el ejercicio financiero anual[3].

2. Regla general y excepciones para el tratamiento inicial de los proyectos de ley

El primer párrafo del artículo 77 de la Constitución Nacional, producto de la reforma constitucional del año 1994, establece que “las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución”.

El texto es claro y señala que las leyes pueden tener principio en cualquiera de las dos Cámaras que componen al Congreso de la Nación. Esta es la regla general que en forma inequívoca el texto constitucional sienta en lo que respecta al tratamiento inicial de los proyectos de ley. Siendo esto así, la Cámara en cuyo ámbito comience el tratamiento de éstos se llama “cámara de origen”, mientras que la otra se denomina “cámara revisora”.

La susodicha regla general reconoce excepciones. El propio artículo 77 admite de manera explícita la existencia de éstas en su letra. Si bien no determina cuáles son tales excepciones, no es menos cierto que de su redacción emerge un inexpugnable mandato que impide desvirtuar la dimensión que debe asignársele a las mismas. De tal forma, no se trata de cualquier excepción, sino que de aquellas que sólo surgen de la silueta constitucional y no de otra norma jurídica. Esta es la recta manera de interpretar la frase, que culmina al mencionado precepto, “salvo las excepciones que establece esta Constitución”. Si así no fuera, perderían su condición de tal y alterarían el contenido de la regla general que impera en la presente cuestión.

Antes de la reforma constitucional del año 1994 el artículo 68 disponía que “las leyes pueden tener principio en cualquiera de las dos Cámaras del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo; excepto las relativas a los objetos de que trata el art. 44”. El actual artículo 77, contrastándolo con su antecesor, nos permite formular las siguientes apreciaciones: a) la regla general se mantuvo incólume; b) no se indican expresamente excepciones a la regla general, sino que se determina que aquellas sólo puede surgir del texto constitucional; c) se acrecentaron las excepciones, puesto que a la que contemplaba el artículo 44 —actual artículo 52, que la mantuvo en su redacción—, y que era la única que establecía el citado artículo 68, se añadieron otras hasta entonces no previstas.

Bajo esta inteligencia, sólo resta indicar las excepciones que a la regla general consagrada por el artículo 77 surgen de la Constitución Nacional. En efecto, corresponde a la Cámara de Diputados iniciar el tratamiento de los siguientes proyectos de ley: a) los que son presentados por los ciudadanos ¾artículo 39¾; b) aquél por medio del cual el Congreso de la Nación decide someter un proyecto de ley a consulta popular ¾artículo 40¾; c) los que versen sobre contribuciones o reclutamiento de tropas ¾artículo 52¾. Por el contrario, a la Cámara de Senadores corresponde iniciar el tratamiento de los proyectos de ley que se mencionan a continuación: a) ley-convenio entre el Estado federal y las provincias que instituyan regímenes de coparticipación impositiva ¾artículo 75 inciso 2 párrafo cuarto¾; b) aquellos que proveen al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio y que promueven políticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo relativo a las provincias y regiones ¾artículo 75 inciso 19 segundo párrafo¾.

3. Tratamiento del proyecto de ley de presupuesto por parte del Congreso de la Nación

De acuerdo con el artículo 75 inciso 8 de la Constitución Nacional al Congreso le corresponde fijar en forma anual, conforme a las pautas que establece el tercer párrafo del artículo 75 inciso 2, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional.

Por su parte, el artículo 77 de la Constitución es el que determina cómo se comportan las Cámara del Congreso de la Nación en lo que concierne al inicio del tratamiento de los proyectos de ley. Esta cláusula es la que en forma general regula tal cuestión. Por añadidura, no puede considerarse que el texto constitucional no contenga ninguna regulación que pueda resolver el tema relativo a la Cámara del Congreso en que debe presentarse el proyecto de ley de presupuesto. Es cierto que la Constitución no contiene un precepto que se expedida sobre este asunto de manera específica, pero, a nuestro juicio, éste queda comprendido dentro de la regulación genérica del mencionado artículo 77.

Ahora bien, en el plano infraconstitucional encontramos que el artículo 26 de la ley 24.156 determina expresamente que la Cámara de Diputados se comporta como Cámara de origen a los efectos del tratamiento del proyecto de ley de presupuesto. Literalmente dispone que “el Poder Ejecutivo Nacional presentará el proyecto de ley de presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 de septiembre del año anterior para el que regirá , acompañado de un mensaje que contenga una relación de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodología utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinación de las autorizaciones para gastar, de los documentos que señala el artículo 24, así como las demás informaciones y elementos de juicio que estime oportunos”.

En nuestra opinión, que el proyecto de ley de presupuesto deba ingresar por dicha Cámara del Congreso constituye una exigencia de naturaleza legal y no índole constitucional, adoptándose, por lo tanto, la solución que ya imperaba en el plano infraconstitucional. En efecto, tal era el criterio que había plasmado el artículo 12 del decreto-ley 23.354/56 ―ratificado por la ley 14.467―. Precisamente, dicho cuerpo normativo fue derogado por la ley 24.156 ―que continúo con el mismo criterio―, a instancia de su artículo 137, con la salvedad de los capítulos V —“De la gestión de bienes del Estado”, compuesto por los artículos 51 al 54— y VI —“De las contrataciones”, conformado por los artículos 55 al 64— que permanecieron vigentes. Luego, el decreto 1023/2001 derogó los artículos 55 a 63 del capítulo VI. Más tarde, la ley 27.431 derogó al capítulo V.

Sin hesitaciones, dicha excepción no encuadra en ninguna de las tres que la Constitución Nacional prevé a favor de la Cámara de Diputados. No puede considerarse que los artículos 39 y 40 de la Constitución puedan alojarla en sus respetivas regulaciones. Por su parte, el artículo 52 de nuestra norma suprema tampoco permite albergarla, puesto que no se trata de una ley tributaria. Recordemos, en este marco, que la expresión “contribuciones”, contenida en este precepto, debe ser interpretada como sinónimo de “tributo”[4]. Se trata, en efecto, de una de las cláusulas constitucionales que consagra al principio constitucional de legalidad o de reserva de ley en materia tributaria. Incluso, este principio también está consagrado por el artículo 36 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la cual, por imperio del artículo 75 inciso 22 segundo párrafo de la Constitución, ostenta valor constitucional. Por consiguiente, podemos expresar que se erige como un principio constitucional y convencional aplicable en materia tributaria[5].

El artículo 20 de la ley 24.156, en su primer párrafo, determina que las disposiciones generales de la ley de presupuesto constituyen las normas complementarias de aquel cuerpo legal que regirán para cada ejercicio financiero. A su vez, en su segundo párrafo, establece que “contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos”. Bajo esta última prescripción se pretende evitar “la intercalación de normas de la más variada índole, sin relación alguna con el régimen presupuestario”[6].

Sobre el particular, Gregorio Badeni tiene dicho que “como no se trata de una ley fiscal por la cual se regula en materia impositiva, sino sobre el destino que corresponde asignar a los recursos que obtenga el Estado, ya sea por vía de leyes impositivas preexistentes o por otros procedimientos idóneos a tal fin, esto determina que la ley de presupuesto puede ser considerada originariamente por cualquiera de las cámaras que conforman el Congreso. Sin embargo, en nuestra práctica constitucional, la Cámara de Diputados siempre actúo como cámara de origen y esa solución es la que impone el art. 26 de la ley 24.156”[7].

Por su parte, Humberto Quiroga Lavié expresa que “el tratamiento del presupuesto puede ser iniciado en cualquiera de las Cámaras, porque no hay indicación en sentido contrario de la Constitución; es así que debe reputarse inconstitucional la ley 24.156 (art. 26), que dispone la iniciación de dicho trámite a través de Diputados”[8].

Claro que comprendemos el fundamento por el cual el artículo 26 de la ley 24.156 adopta el criterio de que la Cámara de Diputados se comporte como cámara de origen respecto del proyecto de ley de presupuesto, el cual hunde raíces en la representación que aquella ostenta y ejerce; siendo, por cierto, el mismo argumento que determina que se comporte de tal manera ante proyectos de ley en materia de tributos. Empero, es la Constitución Nacional la que consagra la regla general que impera en lo que atañe al tratamiento inicial de los proyectos de ley por parte de las Cámaras del Congreso de la Nación y la que determina cuáles son sus únicas posibles excepciones, entre las que no se encuentra la relativa al presupuesto —diferenciándose de los proyectos de leyes sobre tributos, respecto de los cuales el artículo 52 de la Constitución establece que deben ingresar por la mencionada Cámara—.

Sin dudas, y el fundamento dado tiene la fuerza suficiente para justificarlo, la Cámara de Diputados, al abrigo de la letra del artículo 77 de la Constitución, puede ser cámara de origen respecto del proyecto de ley de presupuesto, pero no puede serlo en virtud de una disposición legislativa que le confiera tal exclusividad.

4. Conclusiones

La Constitución Nacional no contiene ninguna cláusula que, expresa o implícitamente, le reconozca a la Cámara de Diputados el tratamiento inicial del proyecto de ley de presupuesto. A tenor de lo prescripto por el artículo 77 de nuestra norma suprema y no estando alcanzado por ninguna de las excepciones que ésta prevé a la regla que dicho precepto sienta, tal proyecto de ley puede ingresar por cualquier de las dos Cámaras del Congreso de la Nación. Por lo tanto, consideramos que el artículo 26 de la ley 24.156, en la porción que efectúa tal prioridad a favor de aquella Cámara, resulta inconstitucional.

Dr. Pablo S. Corbalán

Agosto 2.021