Principios Constitucionales en el Derecho Material Tributario: Legalidad y Reserva de Ley – Ab. Marisol Castro (desde Ecuador)

Estado Constitucional de derechos y justicia

Los principios constitucionales que se proponen en un Estado de Derecho se dan con el objetivo de respetar una serie de valores sociales e individuales, mismos que se encuentran reconocidos primordialmente en la Constitución y en los tratados internacionales a los cuales es parte el Estado ecuatoriano mientras; que el Derecho Tributario Material es el conjunto de normas que definen los supuestos de las obligaciones tributarias y los sujetos; en continuo respeto con los principios constitucionales.

Por lo tanto, el objeto del derecho material tributario descansa en todas las categorías antes descritas y toma otro gran punto de acción que si bien se ocupa el derecho formal o administrativo tributario; explica las facultades del Estado como el ente de aplicación de la norma tributaria a partir de una serie de facultades reconocidas por el organismo jurídico que tiene como propósito el aseguramiento del cumplimiento de la obligación.

En ese sentido Figueroa señala que, “en ciertos Estados los principios constitucionales tienen una naturaleza más de limites que de objetivos (p. 70)”; por lo que podemos afirmar que, en todas las materias del Derecho, y en concreto al Derecho tributario, existe una limitación tanto para los administrados como para la administración.

Así mismo, no es suficiente con dictar normas o leyes jurídicas, si no es eminentemente necesario que se encuentren en estricta observancia y armonía con los principios constitucionales principales que se encuentran declarados en la Constitución como: la legalidad, igualdad, justicia y seguridad; los cuales vendrían a convertirse en un blindaje para todas las arbitrariedades e injusticias que se pueden cometer.

Relación entre la legalidad y reserva de ley.

El principio de legalidad supone en todos los casos la vigencia de un Estado de derecho; por ende, conviene identificar al principio de legalidad como principio de juricidad porque se corresponde con mayores agregados a la vigencia de un Estado de derecho, y marcan como gran referente, permitiendo encausar la tarea todos estos actores.[1] Cuando hablamos de la legalidad nos remitimos al principio de juricidad, a un estricto sometimiento de ley, y por ende a un estricto sometimiento del ordenamiento jurídico; siendo una fiel constatación del principio de juricidad.

La juricidad por lo tanto propone no solo el estudio de las reglas formales para el establecimiento de los tributos. En ese sentido el Dr. Montaño indica que la legalidad (juricidad) no se remite exclusivamente al estudio de las reglas formales para el establecimiento del tributo, si no además también al examen material, sustantivo de la norma del ordenamiento jurídico tal como agrega el Dr. Juan Carlos Mogrovejo.

De esta manera la relación entre la legalidad y reserva de ley admite en cierto sector de la doctrina calificándola de inocua, ya que tienen muchos aspectos similares, pero es importante señalar que hay catalogarlas a las diferencias tal como señala el Dr. César Montaño y Dr. Juan Carlos Mogrovejo; siendo necesario vincular al principio de legalidad como un valor propio del Estado Constitucional, mismo que vendría a ser una expresión fidedigna del Estado de derecho.

Adicionalmente es imperioso hacer referencia al aforismo nullum tributum sine lege, mismo que hace referencia al principio de legalidad o propiamente llamado reserva de ley y adoptado por el profesor Valdés Costa como juricidad, por el cual un tributo solo puede tener su creación, modificación y exoneración mediante ley. [2]

El principio de legalidad expresa vigencia del estado del derecho, y conviene agregarlo como un principio de juricidad, marcando como gran referente propio del legislador, luego a las administraciones y luego al órgano jurisdiccional.

Todas estas, se dan en estricto sometimiento de los poderes públicos del derecho y por ende al ordenamiento jurídico, respetando a que nos encontramos en un Estado Constitucional de derechos, por lo cual implica superar el principio de legalidad en estricto sentido por el principio de juricidad, el sometimiento de todos los poderes públicos al derecho y si se quiere a la norma jurídica

El imperativo que resulta de la norma que estemos examinando tiene que acreditar la estricta observancia de todos estos postulados entre ellos la reserva de ley, como resguardo para los propios interese del ciudadano en su condición de contribuyente, llevado al otro terreno como valor y como garantía a la legalidad.

Resulta lógico el aseguramiento de la estricta observancia de las personas tanto formal como material de toda la producción normativa; empezando por la nacional estando sometida a une examen permanente de constitucionalidad, y al contexto internacional.

Al mismo tiempo la reserva de ley nos remite a las competencias, y en ese marco a las materias que por prescripción constitucional que son desde el ámbito estrictamente normativo, que sean sometidos a la regulación primaria en el caso concentrado la asamblea nacional y en otros a nivel descentralizado.

En ese sentido hay mecanismos debidos para objetar la validez, al tal punto que se puede dar un conflicto constitucional, para lo cual se puede proceder a objetar la legalidad de actos infra-legales si es que están opuestos de manera evidente a precepto legal a través de acciones objetivas.

En ese mismo orden de ideas, puede haber acción objetiva que entienda por propósito, para objetar determinado acto normativo de carácter infra-legal, expulsando del ordenamiento jurídico a través de estos mecanismos que están establecidos en materia tributaria por el propio COGEP, o si se reviste de inconstitucionalidad variará ya que dentro de los actores actuaría la Corte Constitucional.

En tal sentido la reserva de ley nos remite a las competencias de órganos del poder públicos y esas competencias están vinculadas a ciertas materias. No puede haber otra forma normativa que no sea la ley de creación de ley, siendo el articulo 301 de la Constitución del Ecuador (2008) claro al determinar que solo por ley sancionada por la Asamblea Nacional y por iniciativa del presidente de la republica se pueden crear impuestos, pero no en términos generales tributos como lo son las tasas y contribuciones advierten una flexibilización del principio de reserva de ley.

Al mismo tiempo no puede sostenerse que solo por ley se puedan crear, modificar o suprimir tributos, porque también se han reconocido a otros órganos del poder público como a los GADS, las capacidades normativas mediante ordenanzas para crear, suprimir o modificar tasas o contribuciones especiales; de tal forma que la reserva de ley nos plantea un escenario relativo a competencias de la asamblea nacional, del ejecutivo, competencias de los GADS, esencialmente esos tres grandes actores que explicitan concretas potestades públicas. Exponiéndose de esta manera el núcleo principal de la reserva de ley.

Si apelamos a un símil podemos señalar cuando abordamos a las tasas y contribuciones o tasas especiales evidentemente estamos ante una atenuación del principio de juricidad o en subversión de reserva de ley atendiendo las leyes reservadas a este tipo de norma, exclusivamente a la ley. Además, que las tasas y contribuciones flexibilizan el principio de reserva de ley.

Dentro de este marco existe la necesidad de que los elementos esenciales del impuesto con reconocimientos constitucional obren por ley; esta explicación en el caso ecuatoriano lastimosamente no esta dada en la actual Constitución, al contrario de lo que manifestaba la Constitución de 1967, en la cual se establecía como parte del desarrollo del principio de reserva de ley en materia impositiva.

Por todo lo expresado se cuestiona mucho que en la actual Constitución no se encuentre expresamente señalado a los elementos esenciales del tributo que deban obrar por ley, por lo que el legislador ha considerado promover a través del canal de reenvió la ley de una norma de rango inferior, como la expresión del ejercicio de una capacidad  normativa de otros órganos, distintos a la asamblea nacional, la posibilidad de regular ciertos elementos, que son calificados como esenciales del impuesto como: prediales, patente, tarifa de impuesto a la utilidad en la transferencia de dominio de bienes inmuebles, espectáculos públicos.

Este análisis se debe llevarlo con la evaluación del principio democrático si bien en relación a la capacidad normativa, son los concejales y alcalde quienes actuarán como parte del cuerpo colegiado con capacidad normativa a nivel municipal, también expresan autorización del pueblo a través del voto, dándose como un principio democrático; existiendo un conflicto al contrastar el accionar del legislador dentro de los límites que plantea una serie de reconocidos constitucionalmente, entre ellos el imperativo de los elementos esenciales de un impuesto estén obrando en la ley.

En el marco de la Constitución de la República y de la estructura unitaria del Estado, corresponde por una potente transferencia de competencias a los GADS; peor hay que hacer la siguiente distinción: en el caso de tasas y contribuciones especiales se reconoce el ejercicio de prerrogativas a GADS, pero no así en el manejo de los impuestos, en este caso hay una evidente distorsión por parte del legislador, para viabilizar a la intervención a instancias distintas a la asamblea nacional para la regulación de elementos esenciales que, en mérito de la reserva de ley tendrían que estar concentrados en la asamblea nacional que, según el articulo 135 de la Constitución descansa en el presidente de la República presentar proyectos de ley con carácter privativo, para luego ser aprobados por la Asamblea Nacional.

Todos estos accionares representan la vigencia en estricto sentido de juricidad, el estricto sometimiento de los distintos órganos del poder publico al ordenamiento jurídico, y necesariamente se debe de ubicar como una necesaria exigencia, siendo una evaluación de carácter material de la norma. Cualquier acto normativo emanado del poder público están sometidas a una evaluación muy potente y este contenido.

Cabe considerar que el Doctor César Montaño explica a la juridicidad y no se remite en término de legalidad si no de juricidad, debido a que esta se entiende en el aforismo “no hay tributo sin norma jurídica previa que lo establezca”, teniendo múltiples implicaciones, y como resultado remite a otro escenario, a fin de identificar al principio de juricidad como un valor propio del estado constitucional de derechos y justicia, debido a que encarna la autorización que primariamente realiza el soberano a través de la democracia representativa[3]. El derecho anglosajón lo recoge con la fórmula no taxation without representation, siendo enfático con la intervención de los ciudadanos  en el quehacer tributario.

En conclusión se explica a la juricidad como una garantía hacia el respeto de los derechos de las personas, en el caso concreto a los contribuyentes ya que a través de la autorización que hace el soberano a través del voto, lo que hace es asegurar que la detracción que genera el tributo como una actuación legitima dentro de esos parámetros concebidos constitucionalmente que hace el legislador, planteado un detrimento justificado, racional, equilibrado la derecho de propiedad y a las libertades pero, se va a ver justificado en la medida con los equilibrios que supone observar los principios que dan racionalidad a la norma tienen un propósito sostener el gasto público.

Dicho esto nos permitirá diferenciar de la reserva de ley que particularmente nos remite al ejercicio de competencias; su ejecución tiene que suponer una estricta observancia a los principios constitucionales, solo así se presentará como justificada la intervención pública que generan un detrimento en los derechos de los particulares, particularmente en el derecho de propiedad[4], y también de las libertades[5]

Dra. Marisol Castro

Abril 2.021

Bibliografía

Bustamante, C., Costa , C., Heredia, M., & Jaramillo, T. (2006). Nuevos estudios sobre derecho tributario. (L. T. Soria, Ed.) Quito, Pichincha, Ecuador: Corporación Editorial Nacional.