Buenos Aires, Jueves, 6 de Mayo
26 abril, 2021 21:10 Imprimir

El “plazo razonable” en el derecho aduanero – Dr. Ricardo Daniel Palermo

 

1) Concepto

Cuando se habla de “plazo razonable”, se hace referencia a doctrina y jurisprudencia que, relacionada -generalmente- con la duración de los procesos judiciales o administrativos, determina cuándo la misma se ha extendido en el tiempo más allá de un límite considerado racionalmente adecuado, provocando, consecuentemente, un perjuicio al sujeto pasivo de la acción estatal.

Una primera observación a esta construcción doctrinaria, permite determinar su similitud y diferencias con el instituto de la prescripción. Así, mientras la acción estatal o administrativa pierde su eficacia persecutoria cuando no se ha ejercido durante un período de tiempo determinado previamente por la legislación aplicable al caso (término de prescripción), no ocurre lo mismo cuando se habla de “plazo razonable”, por cuanto para él no existe cuantificación jurídica positiva previa acerca de su duración; tratándose, en consecuencia, de un concepto difuso, cuya determinación cronológica y efectiva aplicación al caso concreto, depende únicamente de la discrecionalidad de los jueces y funcionarios administrativos, al momento de decidir cuestiones de su competencia.-

Así, para la ex juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Dra Cecilia Medina Quiroga, “… el plazo razonable es un concepto indeterminado y abierto y no puede fijarse un período de tiempo determinado, de aplicación general para todos los casos de una misma naturaleza, porque sólo caso a caso se puede apreciar el delicado equilibrio que debe existir entre la celeridad de la decisión, la posibilidad de las partes de poder desarrollar sus defensas y la posibilidad del juez de disponer del tiempo necesario para examinar cuidadosamente las alegaciones y las pruebas…”.- [1]

En prieta síntesis, puede decirse que la evolución histórica del instituto bajo examen principia en el Derecho Romano. Siguiendo a Cusi [2], disposiciones de los emperadores Constantino y Justiniano establecieron que “… a fin de que los litigios no se hagan casi interminables y excedan de la duración en la causa” los procesos durarían entre Uno (en el caso de Justiniano) y Dos años (en el caso de Constantino), de manera que dentro de este plazo tenía que concluirse la causa bajo pena de tergiversación, pena que podía elevarse en determinadas circunstancias… ”. En el Bill of Rights de 1215, el rey de Inglaterra Juan Sin Tierra debió asumir, ante los nobles, el compromiso de arbitrar medios para que no hubiese retardos en la administración de justicia.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (DUDH) no consideró entre ellos el derecho a un juicio rápido, cuestión de la que se ocupó, ese mismo año, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo art. XXV establece que “todo individuo que haya sido privado de su libertad tiene derecho [...] a ser juzgado sin dilación injustificada”.  El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950 (CEDH) es el primero de estos tratados internacionales que establece este derecho bajo la fórmula más usual del plazo razonable: “toda persona tiene derecho a que su causa sea oída de manera equitativa, públicamente y en un plazo razonable por un tribunal independiente e imparcial, establecido por la ley, que decidirá sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil, o bien sobre el fundamento de toda acusación penal dirigida contra ésta” (art. 6.1). Luego, en 1966, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU (PIDCP: en vigor desde 1976. reguló, también en dos oportunidades, este derecho básico del imputado. En primer lugar, en el art. 9.3, al referirse a los derechos de quien está privado de su libertad provisionalmente, se estableció que toda persona detenida “tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable”. En segundo lugar, en el art. 14.3.c se recurrió a otra fórmula para regular el mismo derecho de la persona acusada: “ser juzgada sin dilaciones indebidas”. La Convención sobre los Derechos del Niño, de 1989 y en vigor desde 1990, preceptúa que a todo ser humano menor de edad sometido a proceso penal se le debe garantizar “que la causa será dirimida sin demora por una autoridad u órgano judicial competente” (art. 40.2.b.iii). Por lo demás, cabe mencionar que son numerosos los órdenes constitucionales del derecho comparado que incluyen al juicio penal rápido expresamente entre los derechos de la persona sometida a persecución penal. Así, p. ej., la Constitución de Canadá establece que toda persona acusada de delito tiene derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable (art. 11.b); la Constitución de México prescribe plazos de entre cuatro meses y un año como máximos para la duración de los procesos penales (art. 20 VIII); según la Constitución de Japón el acusado tiene derecho a un juicio rápido y público ante un tribunal imparcial (art. 37); la Constitución de Portugal dispone que el acusado debe ser juzgado tan rápidamente como ello sea compatible con la salvaguarda del ejercicio de su defensa (art. 32.2); la Constitución española otorga a todas las personas el derecho a un proceso público sin dilaciones indebidas (art. 24.2); por último, según una reforma reciente, la Constitución italiana sostiene que la ley debe asegurar la duración razonable del proceso (art. 111).-

Para este mismo autor, “… La garantía judicial del plazo razonable constituye un presupuesto imprescindible del debido proceso a efectos de obtener de la sede judicial y/o administrativa una pronta y justa respuesta y/o resolución, así como en su ejecución. El plazo razonable y justo, determina que las victimas e interesados obtengan una efectiva y pronta solución a las pretensiones conforme a los términos judiciales y/o presupuestos legales que sean aplicables al caso concreto sin dilaciones injustificadas por las autoridades competentes que asumieron la causa o trámite….”. [3]

La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido los parámetros que deben tenerse en cuenta para determinar del plazo transcurrido para la resolución de un conflicto, sea en sede administrativa o judicial. En uno de los fallos más recientes dictados sobre la materia,  in re “Perrone y Precker c/Gobierno de la República Argentina”, sentencia del 8 de octubre de 2019, para determinar en un caso concreto cuándo corresponde aplicar el instituto del plazo razonable, deben atenderse a cuatro elementos:

1) la complejidad del asunto, esto es, “…la complejidad de la prueba, la pluralidad de los sujetos procesales o la cantidad de víctimas, el tiempo transcurrido desde la violación, las características del recurso consagradas en la legislación interna y el contexto…”;

2) la actividad procesal del interesado, que en palabras del Tribunal, significó apreciar “…que las presuntas víctimas dieron seguimiento e impulso a sus procesos, por lo que no se desprende que su actividad haya constituido alguna forma de obstrucción o dilación indebida…”;

3) la conducta de las autoridades judiciales, en relación a lo cual “…la Corte nota en ambos casos el prolongado período transcurrido desde la presentación inicial de las reclamaciones ante la DGI hasta su decisión definitiva en sede judicial, sin que del expediente surja información para justificarlo, más allá de la ausencia de precedentes en la materia…”;

4) la afectación generada por la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso, es decir, la apreciación del perjuicio concreto sufrido por el sujeto pasivo:  “… esta Corte considera que la duración, por diez años y once meses en el caso del señor Preckel y más de once años, a partir de la ratificación de la Convención Americana y el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte por parte de Argentina, en el caso de la señora Perrone, del procedimiento administrativo y proceso judicial en su conjunto, excedió el plazo razonable de manera injustificada, en contravención del artículo 8.1 de la Convención Americana…”.-

Los primeros tres criterios fueron recogidos de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos o “Tribunal de Estrasburgo” (TEDH),  por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH),  a partir del Caso “Genie Lacayo vs. Nicaragua” y, en cuanto al cuarto elemento, su inclusión fue dada a partir del Caso: Valle Jaramillo vs. Colombia, cuya aceptación por la jurisprudencia del tribunal interamericano. [4]

En el derecho argentino, la doctrina del “plazo razonable” adquirió jerarquía constitucional y normativización positiva en 1994, con la última reforma de la Constitución Nacional, la cual, por vía del art. 75, inciso 22 elevó el rango normativo de varios instrumentos internacionales, entre ellos la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (en adelante, la “Convención” o el “Pacto”, indistintamente), vigente para nuestro país desde el 05.09.1984. De conformidad con el texto constitucional, la Convención (que en su art 8.1, expresamente prevé el derecho de toda persona a ser oída  dentro de un plazo razonable), junto con diversos instrumentos internacionales de Derechos Humanos y “… en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo Nacional, previa aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara…”.-

Consecuentemente, en el derecho nacional el instituto del plazo razonable integra la ley fundamental y fundacional de la Nación (cfr art. 31 CNA), debiendo entenderse como complemento de las garantías consagradas en su primera parte. Por lo tanto, no podrá ser alterado por las leyes que reglamentaren su ejercicio (art. 28 CNA), ni podrá entendérselo “… como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno…” (art. 33 constitucional).-

Si bien la Convención Interamericana de Derechos Humanos, constitucionalizada -como dije, por el artículo 75 inc. 22 de la CNA- resulta aplicable -según sus propias disposiciones- exclusivamente para personas de existencia física, de acuerdo a añeja doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que propugna la interpretación armónica de las normas jurídicas, no puede descartarse la vigencia del artículo 33 constitucional, que determina que el instituto del plazo razonable (en tanto norma constitucional) no puede entenderse como negación de derechos y garantías no enumerados, pero que según el Constituyente nacen de la “… soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno…”.- En consecuencia, entiendo que negar la aplicación del instituto en estudio respecto de las personas de existencia ideal resulta, prima facie, contrario al derecho constitucional argentino vigente.- [5]

Cabe aquí recordar que, in re “Giroldi” (Fallos 318:514), la Corte Suprema de Justicia, en relación a las condiciones de vigencia de la Convención en el derecho constitucional argentino, prescriptas por el constituyente conforme el art. 75 inc 22, se condicen con la efectiva vigencia de la misma en el ámbito internacional, “…tal como la Convención citada efectivamente rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación…”).

2) El bien jurídico protegido

En la Convención Interamericana de San José, existen dos normas referidas al plazo razonable.

a) El artículo 7.5 establece: “… Toda persona detenida o retenida debe ser llevada, sin demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrá derecho a ser juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso. Su libertad podrá estar condicionada a garantías que aseguren su comparecencia en el juicio…”.

b) El artículo 8.1 establece que “… Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter…”

La primera de las normas citadas protege, claramente, la libertad personal, procurando evitar dilaciones injustificadas en el cómputo del período de detención o prisión. Así, resulta claro que la norma hace referencia, con exclusividad, a la persona de existencia física, cuando de acuerdo a la legislación procesal vigente exista la posibilidad de restricción ambulatoria (prisión, ya sea preventiva o bien por sentencia definitiva), circunstancia que refuerza la teoría del “peso psicológico sobre las espaldas del imputado” (presupuesto filosófico de la teoría del plazo razonable), ello sin contar careos, llamados a indagatorias, pedidos de captura, interdicciones de salida del país, etc.

La norma citada en segundo término, en cambio, hace referencia directa al concepto de “juicio justo”, es decir, aquél que no conculca derechos y garantías esenciales, como, por ejemplo, el perjuicio de estar por largo tiempo en una situación de incertidumbre respecto de un proceso, no necesariamente penal, sino también y eventualmente, civil, laboral o fiscal. (el resaltado me pertenece).

Es claro que la norma del art. 8.1 de la CIDH se aplica, sin dudas, a la persona de existencia ideal, toda vez que no hace referencia a la detención o privación de libertad ambulatoria (propia de la persona física), ni tampoco efectúa distinción alguna respecto de ambas categorizaciones de la personalidad jurídica. Garantiza una duración razonable del proceso (con independencia de la libertad personal que puede no tener vinculación alguna con el caso bajo juicio, como puede ocurrir, por ejemplo, para determinar una obligación civil de indemnización), por lo cual, y de acuerdo a las normas constitucionales citadas anteriormente, constituye una hipótesis de plazo razonable plenamente aplicable a la persona de existencia ideal. Y, como dije, la norma internacional constitucionalizada en nuestra Ley Fundamental, establece sin dudas que la garantía del plazo razonable rige, también, para la determinación de derechos y obligaciones de carácter fiscal.

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (C.I.A.T.), produjo un informe comparativo referido a los tribunales administrativos tributarios de Latinoamérica, entre ellos, nuestro Tribunal Fiscal de la Nación creado por ley 15.265 del 14 de enero de 1960.- [6] En el mismo, el organismo internacional recomienda la aplicación de la previsión contenida en el art. 8.1 de la Convención, enfatizando que “… Las modernas legislaciones procesales prevén en general que toda persona tiene acceso a un proceso de duración razonable que resuelva sus pretensiones en forma definitiva, poniendo especial énfasis en las nuevas tecnologías, las que se presentan como herramientas que permiten una mejor gestión de la justicia, aportando eficiencia, celeridad y seguridad favoreciendo la labor de los operadores jurídicos….”  (pag. 173).-

Siguiendo a Pastor[7], ni la duración del plazo razonable ni las consecuencias de su incumplimiento pueden quedar enteramente libradas al arbitrio de los magistrados. Para una real operatividad de la garantía de ser juzgado con celeridad, se debe reglamentar el plazo máximo de duración de los procesos, por resultar ello de que el derecho convencional internacional ha dejado de lado la práctica tradicional de delegar en la legislación interna del Estado Parte el reconocimiento de la norma internacional, para pasar a establecer el respeto obligatorio de dichas normas, con carácter restrictivo de la facultad decisoria de ese Estado. En otras palabras, la garantía de juicio rápido no depende, para su vigencia, de que el Estado Parte reconozca la norma internacional mediante su ratificación, sino que la evolución jurídica actual determina que la norma internacional ostenta una vigencia propia y actúa como restrictiva del poder del Estado Parte. Otra razón que encuentra el autor mencionado para la regulación positiva del plazo razonable en la duración de los procesos, es que la esencia del Estado de Derecho reclama que toda la actividad estatal esté regulada, y con ello permitida y acotada, a través de las normas legales, lo que significa que la cuantificación del plazo razonable no puede depender del arbitrio judicial, sino que debe ser establecido con claridad por el legislador. “…La falta de una determinación aproximadamente precisa de la duración del proceso, coloca al enjuiciado en la llamada situación de doble incertidumbre: no sabe cómo terminará el proceso ni tampoco sabe cuándo…”[8]. Y una última razón, que comparto, para sostener la necesidad de que el plazo de duración del proceso sea definido por el legislador, y no por el arbitrio de los magistrados o funcionarios administrativos, es la división de poderes, que propugna  que la fijación de las reglas procedimentales resulta de competencia del legislador y no del Poder Judicial o del tribunal administrativo.

Tal como lo apunta el maestro Augusto Mario Morello [9] al efectuar un estudio de la cuestión en relación a la comunidad europea, “…dos son las sentencias fundamentales que, en materia civil, plantearon concretamente la cuestión de cuál sea el plazo razonable de duración de procedimiento judicial en cuanto exigencia de preservación de la garantía efectiva del derecho a la jurisdicción… “. Y, luego de citar en el articulo antes indicado las sentencias dictadas en el caso “Konig”, y ” Zimmerman y Steiner” fallados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en fechas 28 de junio de 1987 y 13 de julio de 1983, concluye que “… la fórmula plazo razonable traduce lo que en la teoría se denomina un concepto jurídico indeterminado que debe ir recortándose en su flexible y ajustable adaptabilidad a distintos parámetros sociológicos y jurídicos dentro de los cuales cobra relieve la manifestación de un proceso determinado y la consecuente respuesta jurisdiccional .. “. En otras palabras, a falta de regulación específica positiva, se requerirá de una investigación, a veces breve, a veces extensa, para determinar si el plazo de duración ha sido el razonable o si la pauta de irrazonabilidad -en cuanto al tiempo transcurrido- ha sido la que ha gobernado la tramitación.

La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha efectuado aplicación en casos concretos al dirimir cuestiones de competencia insustanciales refiriendo que “…los procedimientos que conducen a plantear contiendas insustanciales no se ajustan a los propósitos de lograr una pronta terminación de los procesos requerida por buena administración de justicia…” (Fallos 271- 121/122)” o, también, destacando que “… si las sentencias pudieran dilatar sin término la decisión referente al caso controvertido, los derechos podrían quedar indefinidamente sin su debida aplicación, con grave e injustificado perjuicio de quienes los invocan” (Fallos 244-35/37 ).

3) El plazo razonable en el derecho aduanero

Hasta aquí, he procurado esbozar, con la mayor precisión posible, el concepto de plazo razonable, entendido como garantía del justiciable.

En el derecho aduanero argentino, no encontramos norma alguna que cuantifique el período de tiempo que debe entenderse por plazo razonable, ni tampoco referencia alguna a este instituto.

El Código Aduanero del Mercosur, ratificado por ley 26.795 del 21 de noviembre de 2012, no contiene previsión alguna sobre el tema que nos ocupa. Sólo cabe citar aquí el Capítulo III, titulado “Disposiciones Generales”, cuyos artículos 176 y 177 garantizan el derecho de acceder ante una autoridad judicial o tribunal con función jurisdiccional, según corresponda, mediante acciones cuyos requisitos, formalidades y procedimientos se regirán por la legislación de cada Estado Parte.

El Código Aduanero Argentino, ley 22.415, tampoco contiene norma referida a nuestro tema de estudio.

La ley 19.549, de aplicación supletoria en materia aduanera, conforme art. 1017 del CA., establece que el procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública centralizada y descentralizada, se ajustará -en cuanto aquí interesa- a la impulsión e instrucción de oficio, así como a la celeridad, economía, sencillez y eficacia de los trámites.

Por su parte, el articulo 28 del mismo texto legal, indica que “El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado…”.

Del juego de dichas normas, debe entenderse que en el procedimiento administrativo argentino, a nivel nacional, el instituto del plazo razonable se encuentra tácitamente contemplado, ello así por cuanto la normativa vigente impone un trámite a efectivizarse con celeridad y economía procesal -es decir, sin demoras inútiles- y habilita a las partes a requerir, judicialmente, se libre orden de pronto despacho, cuando la Administración haya dejado vencer los plazos fijados y, si éstos no existieren, si hubiera transcurrido un plazo que exceda lo razonable.

En virtud de la supletoriedad establecida por el art. 1017 del C.A., y asimismo de la relación jerárquica de normas prevista en la Constitución Nacional, podemos decir que el instituto que nos ocupa se encuentra contemplado, tácitamente, en el ordenamiento aduanero nacional, por ambas vías, resultando pues incuestionable su absoluta vigencia, tanto en el procedimiento que se sustancie por ante la autoridad aduanera, como en aquél que se dirima ante el Tribunal Fiscal de la Nación y las instancias superiores de apelación. Resulta, pues, obligatorio tanto para los jueces administrativos -y con mayor razón aun para los magistrados del Poder Judicial- en tanto directores de los procesos que se sustancian ante sus tribunales, la aplicación de las normas que mencionamos.[10] De lo contrario se convertirían en quienes manejen, a su arbitrio, los tiempos procesales con independencia del interés de las partes, y hasta incluso las consecuencias de los procesos, exceso que en modo alguno puede ser tolerado por el Estado de Derecho y que, de hecho, encuentra impedimento jurídico en expresas normas constitucionales que no pueden soslayarse. [11]

En nuestra materia, la obligación de impulsar el procedimiento dentro de parámetros de razonabilidad -es decir, con “celeridad” en los términos de la ley 19.549- recae, en sede aduanera, sobre la Dirección General de Aduanas, conforme Sección XIV, “Procedimientos”, Titulo I, Disposiciones Generales, Capítulo I, del Código Aduanero;  y fuera de su esfera, en el Tribunal Fiscal de la Nación, en virtud del artículo 1.143 del mismo texto legal, que expresamente establece: “El Tribunal Fiscal impulsará de oficio el procedimiento…”.-

Ahora bien, resulta suficiente la simple obligación puesta en cabeza de los órganos judiciales estatales, para sostener la eventual existencia de la irrazonabilidad de un proceso, sea en sede aduanera o del Tribunal Fiscal?  Es cierto que tales órganos deben proceder de oficio y en consecuencia, resultan responsables de las dilaciones injustificadas que pudieran ocurrir durante el trámite de una causa. Pero no es menos cierto que la garantía del plazo razonable se encuentra contenida en previsiones de la  Convención Interamericana de Derechos Humanos de San José de Costa Rica, que integra nuestra Constitución Nacional a tenor de su art. 75 inc. 22, y que dichas convenciones resultan obligatorias “… en las condiciones de su vigencia…”, tal como establece el texto constitucional, esto es, tal y como la han establecido los órganos internacionales competentes para su interpretación y aplicación, según decidió la Corte Suprema de Justicia en varios fallos, entre ellos Giroldi [12]. En este orden de ideas, vale recordar que, tal como se expusiera en el inicio de este trabajo, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha expedido por entender que, ante la falta de impulso por parte del interesado, no resulta posible la aplicación del instituto del plazo razonable en su beneficio. De acuerdo, entonces, a las condiciones de vigencia que la Constitución Nacional reconoce a los instrumentos internacionales de Derechos Humanos reconocidos como integrantes de la misma, aun cuando la obligación de impulso de oficio se encuentre en cabeza de los órganos del Estado, no cabe admitir la aplicación del instituto en estudio cuando se verifique la ausencia de impulso por parte del interesado que ha iniciado el procedimiento. Quien interponga una pretensión y origine el comienzo del proceso, sea en sede administrativa o en sede judicial, y luego no lo continúe ni impulse, no puede pretender posteriormente la invalidez del mismo por violación a la garantía del plazo razonable, pues el contexto jurídico vigente no lo admite.

Así lo han entendido las VIII Jornadas Internacionales de Derecho Aduanero, que han expresado: “… Que parecen existir grandes coincidencias a la hora de considerar determinante que las controversias deben ser resueltas en plazos razonables, aunque aparecen discrepancias a la hora de determinar cuándo un plazo no resulta razonable, desde cuándo se lo debe computar, así como también si corresponde analizar la conducta del administrado en torno a su probable obstaculización al proceso o, a más de ello, si ha instado el mismo… “.- [13]

4) Cuándo el plazo deja de ser razonable

Ahora bien, es posible establecer -a falta de regulación legislativa específica- cuándo el plazo para decidir una controversia en materia aduanera, deja de ser razonable? Daniela Pahor [14] parte del estudio de las convenciones de Derechos Humanos incorporadas a la Constitución Nacional, y deriva de las mismas que la garantía del plazo razonable no sólo es aplicable a las dilaciones injustificadas en materia penal, sino también a las referidas a nuestro ámbito de estudio, el Derecho Aduanero.

Coincido con la autora, tal como lo expresé ut supra (ver punto 2-b del presente) en que el plazo razonable es una garantía introducida por la CIDH en la Constitución Nacional por el Constituyente de 1994, circunstancia ésta de la cual se deriva su aplicabilidad a cualquier proceso sustanciado en el territorio nacional, sea ante magistrados judiciales o ante órganos administrativos.

En cuanto a las materias sobre las que versa la garantía en estudio, el art. 8.1 del convenio internacional sostiene que opera para la “… determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter…”. En consecuencia, si el instituto es aplicable para cuestiones de índole fiscal, claramente lo es también para nuestra materia.

Señala Pahor: “… Nuestra Corte también fue clara al respecto, y, en sus propias palabras, dijo que “…cabe descartar que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados, pues en el estado de derecho la vigencia En de las garantías enunciada por el artículo 8 de la Convención Americana no se encuentra limitada al Poder Judicial –en el ejercicio eminente de tal función– sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales”. En igual oportunidad, también hizo suyas las consideraciones de la Corte Interamericana en el precedente ya referido aquí, al expresar que “…cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por tribunal competente para la determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere “a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de personas”. Por ello, ninguna duda queda acerca de que “…cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana…”.- [15]

El Código Aduanero, en los artículos 1159 y 1160, dispone:

ARTICULO 1159.- En el caso de recurso de apelación por retardo en el dictado de la resolución definitiva del administrador en los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones, el apelante deberá pedir que el Tribunal Fiscal se avoque al conocimiento del asunto, en cuyo caso una vez producida la habilitación de la instancia del Tribunal Fiscal el administrador perderá competencia para entender en el asunto. En estos supuestos se seguirá el procedimiento establecido para la apelación de las resoluciones definitivas.

ARTICULO 1160. – La persona individual o colectiva perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad por demora excesiva de los empleados administrativos en realizar un trámite o diligencia a cargo del servicio aduanero podrá ocurrir ante el Tribunal Fiscal mediante recurso de amparo de sus derechos.

En el caso de interponerse la acción del art. 1160 del C.A., el art 1161 dispone que * El Tribunal Fiscal, si lo juzgare procedente en atención a la naturaleza del caso, requerirá del Administrador Nacional de Aduanas que dentro de breve plazo informe sobre la causa de la demora imputada y forma de hacerla cesar. 2. Contestado el requerimiento o vencido el plazo para hacerlo, podrá el Tribunal Fiscal resolver lo que corresponda para garantizar el ejercicio del derecho afectado, ordenando en su caso la realización del trámite administrativo o liberando de él al particular mediante el requerimiento de la garantía que estimare suficiente…”.

De las normas citadas surge con claridad que el Código ha establecido dos supuestos.

El primero es la demora en emitir resolución definitiva en los procedimientos de impugnación, infraccional y de repetición, por parte del Administrador de la Aduana (sea el Departamento Procedimientos Legales Aduaneros o las aduanas del interior del territorio).  Se encuentra circunscripto a la demora en el dictado de la resolución definitiva, es decir, aquélla que cierra el proceso en sede aduanera, admitiendo o denegando la repetición o la impugnación solicitadas, o condenando en el caso de los procedimientos infraccionales, por entender configurado un acto ilícito aduanero previsto en la legislación, y que acarrea la imposición de una pena.

Este recurso refiere a situaciones en las que existe un plazo previamente fijado por el legislador para el dictado de la resolución definitiva, y habiendo vencido, la misma no se ha emitido, o no se ha notificado. El plazo irrazonable, aquí, se configuraría a partir del vencimiento del término para resolver la cuestión de fondo. He aquí la razón por la cual la consecuencia dispuesta por el legislador es la pérdida de competencia de la Dirección General de Aduanas, la cual pasa al Tribunal Fiscal de la Nación, el que decidirá sobre el fondo del asunto, aplicándose el procedimiento previsto para las apelaciones.

En el supuesto previsto por el art 1160, en cambio, no existe un plazo previamente fijado por el Código Aduanero. La fórmula es amplia, pues se refiere a la demora en que incurre el personal de la D.G.A., en la realización de cualquier trámite que le competa, causando así un perjuicio al interesado. Por ejemplo, la verificación de una mercadería, o la registración de una determinada destinación. En tales supuestos, como no existe un plazo previamente fijado por la ley que haya sido incumplido, la demora no ocasiona la pérdida de competencia, sino que origina un procedimiento en cuyo marco el Tribunal Fiscal procurará informes sobre el caso específico, causas de la demora y formas de hacerla cesar. En caso de que no se presente el informe por parte de la D.G.A., el Tribunal podrá ordenar la realización del acto o diligencia que se trate, o bien eximir del mismo al interesado mediante la garantía que entienda pertinente.

Ello así en cuanto al remedio previsto por el legislador, lo cual no empece a que, tal como dijera ut supra,  no hay en materia aduanera -ni en ninguna otra- una cuantificación específica acerca de cuándo un plazo se vuelve irrazonable. El interrogante, pues, no se despeja con el examen de las normas aduaneras que establecen el remedio para la enfermedad cuya manifestación más importante, resulta aun indeterminada.

Como señala Ekmedjian[16], la ausencia de previsión legislativa ha obligado a a la doctrina y la jurisprudencia a elaborar el concepto de razonabilidad, en tanto intento de delimitar la reglamentación legítima y aquélla que altere los derechos y garantías. En función de nuestro estudio, determinar cuándo una actividad estatal se ha ejercido dentro de un plazo que se estime razonable, y cuándo no ocurre.

La Corte Suprema de Justicia, a través del caso Losicer [17] ha encomendado a los jueces la elaboración de una casuística destinada a fijar si se ha producido un retardo injustificado en una determinada tramitación. En el precedente de mención, se consideró como cuestión federal suficiente para la procedencia del remedio previsto en la ley 48, art. 14, el hecho de hallarse en discusión la garantía de obtener un pronunciamiento dentro de un plazo razonable, por hallarse prevista en la Constitución Nacional a través de la incorporación a su texto de la C.I.D.H., cuyas previsiones ya he comentado. Descarta, expresamente, que la garantía funcione sólo frente a los magistrados del Poder Judicial, extendiéndola también a los tribunales administrativos, y señala que a partir del precedente “Baena c/Panamá” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se ha establecido que la garantía del plazo razonable debe ser aplicada por cualquier órgano o autoridad estatal en ejercicio de sus funciones, en relación a derechos y deberes de los administrados. Frente a la ausencia de previsión cuantificadora específica, la Corte admite la misma y resalta la imposibilidad de su fijación, por lo cual entiende que es tarea de los jueces y órganos estatales determinar esa casuística, de acuerdo a las pautas determinadas por la Corte Interamericana en su jurisprudencia. [18]

De acuerdo a lo expuesto, el primer grado de control acerca de la razonabilidad o no del plazo insumido en una determinada tramitación por ante el Servicio Aduanero,, se encuentra en el Tribunal Fiscal de la Nación

En “Bossi y García”[19] la Corte traza un paralelo entre los institutos del plazo razonable y la prescripción, resolviendo que aunque el plazo prescriptivo no se encuentre consumado, la garantía del art. 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos subsiste y no pierde vigencia. Así, “…Que, en el caso, un procedimiento recursivo que se ha prolongado durante más de veintitrés años excede todo parámetro de razonabilidad de duración del proceso penal. En tales condiciones, si en la especie se ordenara un reenvío a los efectos de la tramitación de un incidente de prescripción de la acción en la instancia pertinente de acuerdo con el ya mencionado planteo de la imputada, ello no haría más que continuar dilatando el estado de indefinición en que se ha mantenido a esa parte, en violación de su derecho constitucional a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones indebidas (artículos 18, Constitución Nacional, y 8°, inc. 1, Convención Americana sobre Derechos Humanos; Fallos: 329:445; 330:1369; 332:1492 y sus citas). Por lo tanto, y de conformidad con el criterio que se deriva de tales precedentes, corresponde que sea esta Corte la que ponga fin a la presente causa —en cuanto aquí se trata— declarando la extinción de la acción penal por prescripción, lo cual torna abstractos los agravios del Fisco Nacional…”.

Por su parte, Garbarino [20] también se ha ocupado de la cuantificación del plazo razonable. “… Por ende, es deber primordial del Tribunal Fiscal de la Nación, atento a ser –huelga repetir– el único tribunal del país especializado en la materia aduanera, garantizar en todo momento una tutela jurisdiccional plena y efectiva, por lo que corresponde que deba fijar númericamente el “plazo razonable” para la duración de los procedimientos aduaneros ante su sede, y las consecuencias tributarias que acarrea su falta de cumplimiento. Por lo demás, de los postulados de la ley 22.415 –como así también de la ley 11.683– no surge la existencia de un plazo legal a los fines de la tramitación armónica del proceso ante el Tribunal Fiscal. Tampoco el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, de aplicación supletoria, contiene una previsión similar respecto al Poder Judicial de la Nación. Por lo tanto, y ante la mentada ausencia normativa, es dable afirmar que en la especie debiera regir la doctrina del “plazo judicial”, que fuera establecida por la Corte Suprema en Fallos:319:1840 [21] entre otros; dejando a salvo que la gravedad de los hechos involucrados en dicho precedente no guardan relación alguna con la materia aduanera en su faz determinativa, pero los estándares de la doctrina allí establecida pueden prolongarse a otros supuestos procedimentales, por lo que la misma debe servir de guía para la fijación de un plazo razonable a los fines del procedimiento cumplimentado en esta etapa jurisdiccional, siendo que dicho plazo siempre deberá ser determinado por la autoridad judicial –o, en este caso, jurisdiccional con facultades judiciales– teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto y valorado en relación a las pautas establecidas en la legislación procedimental tributaria aduanera. Bajo tales premisas, y dado que todo parámetro para fijar el plazo “razonable” de tramitación de recursos por ante el Tribunal Fiscal no podrá erradicar por completo la discrecionalidad, resulta necesario reducir ésta al mínimo y establecer un criterio meramente objetivo a tales efectos, basado en plazos que emanan de las leyes tributarias vigentes…”.

En este orden de ideas, el juez del Tribunal Fiscal de la Nación propone cuantificar el alcance del plazo razonable, en el término de cinco años, con las pautas temporales establecidas por los artículos 934, 940 y 803 del Código Aduanero [22], como así también por el artículo 56 de la ley 11.683 (t.o. 1998 y modif.), habida cuenta la íntima relación que existe entre ambos textos.

No obstante, no se trata, según sostiene, de postular un alcance automático a todas las causas, sino “… sólo a aquellas donde se verifiquen prolongados lapsos de inactividad procesal que pudieran resultar atribuibles al Tribunal Fiscal, y siempre atendiendo a las condiciones en que puede prestar el servicio de justicia, que en la actualidad no son las deseables por la comunidad…”- [23]

5) Jurisprudencia en materia aduanera

En materia de plazo razonable, el precedente inicial en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es “Mattei” [24], del 29 de noviembre de 1968. En la causa, se debatió sobre la reiniciación de la etapa instructoria penal, dadas determinadas nulidades de actos relativas a la misma, debate éste que se produjo una vez clausurada la instrucción y elevados los autos a conocimientos de -por ese entonces- Juzgado en lo Criminal de Sentencia correspondiente. La Corte determinó que ello resultaba jurídicamente insostenible, porque implicaba retrotraer el proceso a la etapa instructoria a través de la anulación de todo lo actuado después de su clausura, sin que existieran motivos reales de invalidación de los actos cumplidos.- Asimismo, consideró que la seguridad jurídica y la necesidad de una administración de justicia rápida, dentro de lo razonable, imponían la vigencia de los principios de progresividad y preclusión procesales, conforme a los cuales, un proceso sólo podía ser retrogradado a etapas anteriores cuando sus actos previos no hubieran sido válidamente realizados, pero si no existían motivos de nulidad de los actos, la progresividad tendiente a la sentencia es irreversible, los actos válidamente realizados precluyen y no pueden ser repetidos. De esta forma, la CSJN comenzó a esbozar la doctrina del “paralelogramo de las nulidades”, según la cual, los procesos penales no pueden ser retrotraídos a etapas anteriores cuando en su desarrollo se han respetado las formas sustanciales del juicio y la anulación que obliga a repetir los actos ya cumplidos está fundada en consideraciones rituales insuficientes, en la inobservancia de solemnidades desprovistas de sentido.- Así, afirmó que “… debe reputarse incluído en la garantía de la defensa en juicio consagrada en el artículo 18 de la Constitución Nacional el derecho de todo imputado a obtener -luego de un juico tramitado en legal forma- un pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad, ponga término, del modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre y de innegable restricción de la libertad que comporta el enjuiciamiento penal… “.

Claro está que la irrazonabilidad debe ser demostrada por quien la alega, pues en la materia no hay plazos automáticos o absolutos [25].

En materia aduanera, como ya se dijo, el primer precedente fue “Losicer” [26], ya citado ut supra. El caso llega a conocimiento de la Corte Suprema por la vía extraordinaria federal contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, que denegó las apelaciones interpuestas por Jorge Alberto Losicer y Roberto Antonio Punte contra la Resolución nro. 169/05 del Banco Central de la República Argentina, que les impusiera multas por diversas infracciones cambiarias contempladas en la ley 21.526. La Corte entendió como cuestión federal suficiente la interposición de la garantía de obtener un pronunciamiento sin dilaciones como derivada de la previsión constitucional del art. 18, así como de la específica norma contenida en la Convención Interamericana, en su art. 8.1. En el caso, la prescripción de la acción de la entidad monetaria para imponer tales sanciones, no llegó a producirse, debido a sucesivas suspensiones e interrupciones de la misma, con todo lo cual la duración total del proceso llevó más de veinte años. La Corte entendió que, aun cuando la prescripción no se hubiese producido desde un punto de vista estrictamente procesal, correspondió dictarla en el caso, debido al período de tiempo insumido, ostensiblemente irrazonable y que entendió violatorio de la norma convencional incorporada a la Constitución. Sostuvo, también, que las garantías constitucionales -y por ende las contenidas en el art. 75 inc. 22- resultan aplicables tanto a los casos que tramitan ante el Poder Judicial, como también ante cualquier autoridad estatal cuyas decisiones puedan afectar derechos y obligaciones de los ciudadanos; de lo que cabe extraer que el plazo razonable resulta operativo, también, para los funcionarios de la Dirección General de Aduanas, en las actuaciones que se sustancien ante el Servicio Aduanero.

En el mismo precedente, la Corte resaltó que los hechos bajo juzgamiento no revisten especial complejidad, puesto que se trata “… de incorrecciones contables y suministro de información distorsionada en la integración de la fórmula 2965 -estado de los activos inmovilizados-, incumplimiento de las disposiciones relativas al régimen de efectivo mínimo y deficiencias que restan confiabilidad a los registros contables. Tampoco se observa que los sumariados hayan obstaculizado el procedimiento. Por el contrario, los prolongados lapsos de inactividad procesal… atribuibles al Banco Central se presentan como el principal motivo de la dilación del sumario…”. Es decir que la dilación del procedimiento, para que resulte aplicable el instituto en estudio, debe ser inexcusable, en relación inversa a la complejidad del asunto. A menor complejidad, el margen para la procedencia del plazo razonable resulta mayor.

Con “Losicer”, nuestro Máximo Tribunal, por primera vez, encomendó a los jueces la elaboración paulatina de una casuística referida al plazo razonable, según la cual se estableciera, con un criterio más o menos uniforme, en qué casos procede la aplicación del instituto; o lo que es igual, cuándo el período de tiempo en crisis puede considerarse como irrazonable.

Puntualmente en relación a la materia aduanera, en “Bossi y García” (TF nro. 5932-A), la Corte avanza en la delimitación de los alcances del instituto del plazo razonable. En el caso, se trató de la aplicación de una multa por infracción al artículo 954 del Código Aduanero, en cuyo marco la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en lo que al caso interesa, revocó la sentencia del Tribunal Fiscal de la Nación que había rechazado la excepción de prescripción de la acción penal aduanera. La Corte entendió como acreditada la existencia de cuestión federal suficiente, señalando que “… respecto de la sanción punitiva —multa aplicada en los términos del artículo 954 del Código Aduanero—, esta Corte se expida, de manera previa, sobre la afectación de la garantía de ser juzgado en un plazo razonable, máxime cuando —con arreglo a reiterada doctrina—, la prescripción es de orden público, opera por el mero transcurso del tiempo y debe ser declarada aun de oficio por el Tribunal a fin de evitar la continuación de un juicio innecesario…”-  Así, dijo que la tramitación de un incidente de prescripción de la acción “… no haría más que continuar dilatando el estado de indefinición en que se ha mantenido a esa parte, en violación de su derecho constitucional a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones indebidas (artículos 18, Constitución Nacional, y 8°, inc. 1, Convención Americana sobre Derechos Humanos; Fallos: 329:445; 330:1369; 332:1492 y sus citas). Por lo tanto, y de conformidad con el criterio que se deriva de tales precedentes, corresponde que sea esta Corte la que ponga fin a la presente causa —en cuanto aquí se trata—declarando la extinción de la acción penal por prescripción, lo cual torna abstractos los agravios del Fisco Nacional…”.

Como surge de los párrafos transcriptos, la doctrina de “Bossi y García” enseña que la garantía del plazo razonable, en razón de su carácter constitucional, debe ser aplicada por los tribunales por sobre el instituto de la prescripción de las acciones, aun cuando éste resulte de orden público, y aun cuando la prescripción deba ser declarada, consecuentemente, de oficio por los jueces, sin necesidad de petición de parte.

En “Fiszman y Compañía S.C.A. c/ Dirección General Impositiva”, del 23 de junio de 2009 [27],  la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal declaró la nulidad de la sentencia del Tribunal Fiscal, que había confirmado la resolución administrativa apelada, y ordenó la devolución del expediente a ese organismo a fin de que, por intermedio de una  sala distinta de la que había intervenido, se dictara un nuevo pronunciamiento en el que debía expedirse concretamente respecto del acogimiento de la actora al régimen de la ley 23.029 (de regularización impositiva, condonación y moratoria).  La actora adujo en el recurso extraordinario que la tramitación ante el Tribunal Fiscal de la Nación había durado veinte años, y que la lesión a su patrimonio se configuraba de dos maneras, por no haberse reconocido que los impuestos cuya prescripción motivaban la multa en discusión databan del año 1979, encontrándose en consecuencia prescriptos, y que al haberse ignorado los pagos realizados en ocasión de acogerse a la moratoria de marras, se pretendía retrotraer la situación a veinte años atrás. Dijo la Corte, en cuanto aquí importa, “…. no debe soslayarse que sobre el imputado ha pesado durante veintisiete años el estado de incertidumbre que importa, en lo que aquí interesa, seguir sometido a un enjuiciamiento penal. En efecto, tal como se afirmó en el precedente AMozzatti@ (Fallos: 300:1102) un proceso que se desarrolló durante un cuarto de siglo constituye una tergiversación de todo lo instituido por la Constitución Nacional en punto a los derechos de la personalidad vinculados a las declaraciones y garantías concernientes a la administración de justicia. Ello, toda vez que la prosecución de un pleito inusualmente prolongado máxime si tiene naturaleza penal conculcaría el derecho de defensa del recurrente en tanto debe reputarse incluido en la garantía de defensa en juicio consagrada en el art. 18 de la Constitución Nacional el derecho de todo imputado a obtener después de un juicio tramitado en legal forma un pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad, ponga término del modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre de innegable restricción que comporta el enjuiciamiento penal (in re Mattei, Fallos: 272:188). No debe olvidarse, asimismo, que idéntica doctrina se aplicó en un proceso respecto a la decisión de la autoridad aduanera que había impuesto la pena de multa, un supuesto semejante al que se plantea en el sub lite (Sudamericana de Intercambio SACI y F c/ Administración General de Puertos@, Fallos: 312:2075, caso en el que también lo que se recurría era una decisión de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal)…”.

Las Salas de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que en materia aduanera resulta tribunal superior al Tribunal Fiscal de la Nación en instancia apelatoria de sus decisiones (art. 1.180 del C.A.), se han expedido, en cuanto aquí nos interesa, en los casos “ALLES IMPORT SACIFI c/DGA-resol. 110/06 (exp. 255.818/06 –M. Ec.-rsl. 637/11)”; la Sala V resolvió con fecha 19 de junio de 2014 en la causa “AERO VIP SA c/DGA y otro s/recurso directo de organismo externo” (expte. Nº 603.990/98) y la Sala II lo hizo el 12 de junio de 2014 en los autos «BINI, Fabrizio c/ Dirección General de Aduanas s/Recurso Directo de Organismo Externo» (expte. Nº 1353/2014).

En “ALLES IMPORT SACIFI c/DGA” [28], la Sala I resolvió declarar la prescripción de la acción fiscal para imponer penas, en razón de la duración del proceso, por más de quince años, estimando en el caso conculcada la garantía prevista en el art. 8.1 de la CADH que integra la Constitución Nacional en función del art. 75 inc 22.

La Sala V, en “AERO VIP S.A. C/DGA”, confirmó la sentencia del Tribunal Fiscal de la Nación, en cuanto declaró extinguida la acción respecto a la condena al pago de una multa por infracción al artículo 954, ap. 1, inc. b) del Código Aduanero, dictada mediante el fallo – resolución Nº 2870/02, recaída en el Expte. Nº 603.990/98, con costas por su orden. En el fallo de marras, el vocal preopinante Dr. Pablo Garbarino dijo: “…cabe colegir que el procedimiento sumarial de marras ha excedido todo parámetro de razonabilidad de duración de un proceso infraccional con franca violación del derecho constitucional de la actora a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones indebidas (artículos 18, Constitución Nacional y 8º, inc. 1 Convención Americana sobre Derechos Humanos; Fallos 329:445; 330:1369; 332:1492 y sus citas). Ello así, toda vez que a la fecha se ha prolongado durante casi 15 años, siendo el Acta de Denuncia de fecha 20 de agosto de 1998 (conf. fs. 1 act. adm.) sobre hechos acaecidos en el año 1997 (conf. fs. 2 act. adm.)”, con cita del precedente de la CJSN “Losicer”.

A su vez, en “Bini Fabrizio c/DGA”, la Sala II se expide respecto del fallo dictado por el Tribunal Fiscal, por el cual se declaró que el procedimiento sumarial ante el Servicio Aduanero había excedido todo parámetro de razonabilidad de duración de un proceso infraccional, con franca violación del derecho constitucional de la actora a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones indebidas, ello así por cuanto a la fecha de su dictado habían transcurrido más de catorce años, siendo el acta de denuncia de fecha 25/01/1999 y los hechos ocurridos en el año 1996, entendiendo que ello viola ostensiblemente las garantías del plazo razonable del proceso y del derecho de defensa, de conformidad con las previsiones del art. 18 de la C.N. y el art. 8 de la citada CADH.

La Cámara, en el caso que cito, resolvió dejar sin efecto la resolución del Tribunal Fiscal y disponer el dictado de una nueva sentencia. Ello así, toda vez que hizo lugar a los agravios vertidos por el Fisco Nacional, relativos a la falta de impulso procesal por parte de la actora, en sintonía con los requisitos de configuración del plazo razonable resueltos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en diversos casos, y sobre los cuales ya me he expedido en este trabajo. En cuanto aquí interesa, la Cámara dijo: “Nótese, en este sentido, que si bien el tribunal jurisdiccional posee amplias facultades para impulsar de oficio el procedimiento en pos del esclarecimiento de la verdad material (arts. 1145 del C.A.), ello no sustituye la obligación de las partes de conducir las actuaciones al estado de resolver, lo que en autos no ocurrió. Debe indicarse que ninguno de los litigantes efectuó presentación alguna durante el citado lapso. Por lo demás, la única consecuencia legalmente prevista para la demora en la tramitación del procedimiento jurisdiccional resulta ser la suspensión de prescripción de la acción para hacer efectivas las penas mientras dure dicho procedimiento (art. 940 del C.A.), contando el particular con una herramienta a fin de garantizar el dictado de la decisión jurisdiccional definitiva en tiempo oportuno (recurso por retardo de justica del T.F.N. arts. 1028 inc. d) y 1181 del C.A.), en caso de verificarse el vencimiento del plazo previsto para resolver, computable desde el llamado de autos, situación que tampoco se verificó en la especie (en este sentido esta Sala in re: “Renault Argentina S.A. (TF 13159-A) c/DGA” del 2 de julio de 20.13 -expte. nro. 1.443/2013-). Por tal razón, no puede válidamente concluirse que se hubiera violado, con la demora en la tramitación de la causa ante el T.F.N., la garantía de defensa en juicio y el derecho a obtener un pronunciamiento dentro de un plazo razonable, con relación a quien no ha demostrado interés en su pronta resolución. Una solución contraria dejaría indemne de sanción a los hechos ilícitos verificados por la autoridad administrativa, por el mero transcurso del tiempo. En atención a lo expuesto, debe admitirse el planteo de la demandada en este sentido y ordenarse, que vuelvan los autos a la instancia de origen a efectos de que se pronuncie respecto del fondo de la cuestión debatida. “

En cuanto a la aplicación del instituto del plazo razonable a causas de naturaleza penal, cabe recordar el precedente “Granatta” de la Cámara Nacional de Casación Penal, Sala III [29]. Resulta interesante señalar el punto Tercero del voto de la juez Dra. Angela Ledesma, donde expone con claridad la relación entre plazo razonable y prescripción de la acción, que mencioné al principio de este trabajo: “… lo que entra inmediatamente en juego es la existencia de un derecho fundamental a la definición de los procesos en un plazo razonable, regla expresa de la C.A.D.H., art. 8.1, que ante la ausencia de la regulación de un instrumento procesal propio para ese fin, debe hallarse aunque no en todos, en la mayoría de los casos, en el plazo de prescripción de la acción penal. El cumplimiento de los plazos procesales es una garantía de juzgamiento, por lo tanto, su violación opera como límite al poder penal del Estado en el ejercicio de la persecución e imposición de pena. El instituto de la prescripción de la acción se encuentra íntimamente relacionado con la garantía del juzgamiento sin dilaciones indebidas. Esta relación fue concebida desde antiguo por la doctrina. Carrara recordaba que la prescripción de la acción es tolerable ya que, cuando no hay sentencia judicial, la culpabilidad es incierta. Los ciudadanos dudan de si ese hombre es un culpable afortunado o una víctima infeliz de injustas sospechas, y conviene extinguir una acción que se ha tenido por tanto tiempo inactiva y que se pretende restablecer cuando el tiempo ha hecho más difícil el conocimiento de la verdad (Programa de Derecho Criminal, Parte General, Volumen II, Temis, Bogotá, p. 175). En tal sentido, señala Daniel Pastor que “así como el proceso debe cesar cuando la acción ha prescripto o cuando el hecho ya ha sido juzgado, debido a que estas circunstancias obstaculizan la constitución o continuación válida de la relación procesal, también la excesiva duración del proceso penal, en tanto violación de una garantía básica del acusado, conduce a la ilegitimidad del proceso, es decir, su inadmisibilidad, y por tanto, a su terminación anticipada e inmediata, único modo aceptable desde el punto de vista jurídico- pero también lógico e incluso desde la perspectiva del sentido común- de reconocer validez y efectividad al derecho tratado” (El plazo razonable en el proceso del estado de derecho, Buenos Aires, Ad-Hoc, 2002, p. 612). De esta manera, habrá que observar en cada caso si se ha respetado o no la garantía implicada (arts. 18 y 75 inc. 22° de la C.N., 8.1 de la C.A.D.H., y 9.3 del P.I.D.C. y P.). Por otro lado, tampoco debe perderse de vista que, especialmente en materia penal, tiene una importancia relevante el principio pro homine. Éste ha sido conceptualizado como “un criterio hermenéutico (…) en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones” (Pinto, Mónica: El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los derechos humanos en AAVV “La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales”, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1997, p. 163)…”.-

6) Conclusiones

a) La garantía del plazo razonable, entendido como herramienta básica para evitar la prolongación indefinida e injustificada de causas judiciales o administrativas, tiene en el ordenamiento argentino carácter constitucional, y por ello debe ser aplicado, de corresponder, por cualquier autoridad estatal, perteneciente a cualquiera de los tres poderes del Estado, con independencia del término de prescripción de las acciones.

b) De acuerdo al texto constitucional, la incorporación de las normas convencionales se considera con carácter complementario a las declaraciones, derechos y garantías de la primera parte de la Constitución, a las que no modifican ni derogan en modo alguno, por la cual en el derecho argentino es posible aplicar la garantía del plazo razonable a las personas de existencia ideal, sin perjuicio del art. 1 inc 2 de la Convención Interamericana de San José.

c) La razonabilidad del plazo, dependerá de la apreciación que la autoridad actuante efectúe de los diferentes pormenores observables en el caso concreto bajo decisión.

d) No existe, hasta nuestros días, ninguna previsión nacional o internacional que cuantifique, cronológicamente, cuándo un plazo se considera razonable.

e) La cuantificación a que se alude en el apartado anterior, puede llevarse a cabo por el método denominado “plazo judicial”, que es el plazo de prescripción de la acción correspondiente al caso bajo examen (ver “Granatta”).

f) Reviste fundamental interés, para determinar cuándo un plazo ha dejado de entenderse como racional o razonable, computar la complejidad del caso a decidir, y la actividad que en el proceso haya desempeñado la parte que lo alega. En el primer supuesto, la relación es inversa, es decir a menor complejidad del caso, mayor irrazonabilidad de la eventual demora; en el segundo, se trata de una relación directa, es decir que a mayor actividad de la parte interesada en el proceso, mayor será la irrazonabilidad de la tardanza injustificada.

g) En el derecho aduanero la garantía adquiere plena vigencia, y de acuerdo a lo expresado en b), resulta aplicable a personas de existencia ideal que actúen como agentes del comercio exterior (agente de transporte aduanero, transportista, importador, exportador, etc.).

h) Resulta necesaria la fijación del quantum del plazo razonable, por vía legislativa, para los diferentes casos concretos y según sus particularidades, a fin de eliminar toda discrecionalidad de funcionarios judiciales o administrativos.

Dr. Ricardo Daniel Palermo

Abril 2.021

Abogado UBA – Depto. Judicial Dirección General de Aduanas

Tesis Diplomatura Derecho Aduanero – UCC – Dir. Dr. Juan Pablo Rizzi – Coord. Dr. Pablo Sebastián Borgna

 

 


[1] Medina Quiroga, Cecilia; “La Convención Americana. Vida, Integridad Personal, Libertad Personal, Debido Proceso y Recurso Judicial”, pág. 333, Centro de Derechos Humanos, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 2003).

[2] CUSI ANALOCA, José, ““El plazo razonable como garantía del debido proceso”, en, del 15 de marzo de 2021http://www.diarioconstitucional.cl

[3] CUSI ALANOCA, José Luis, op. Cit.

[4] BOLAÑOS SALAZAR, Elard Ricardo y UGAZ MARQUINA Rosemary Stephani, El plazo razonable como garantía del debido proceso “Análisis comparativo de los estándares actuales en el Sistema Interamerican“, Gaceta Constitucional (Perú), Tomo 104, Agosto 2016,  ISSN 1997-8812, pp. 81-92; citado por CUSI ALANOCA, José Luis, op. Cit. .

[5] JContenciosoadministrativo Nº 3 La Plata, 05/02/2019. – Motorola Mobility of Argentina SA c. Municipalidad de La Plata s/ proceso sumario de ilegitimidad : “…  cabe concluir que la irrazonable dilación del procedimiento administrativo resulta incompatible con el derecho al debido proceso amparado por el art. 18 de la CN, por el art. 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y por el art. 15 de la Constitución provincial, como se expresara precedentemente, correspondiendo en consecuencia anular la resolución impugnada, sin que sea necesario ingresar en el análisis de los restantes reproches formulados a la misma…”.-

[6] Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT, “Análisis Comparado de los Tribunales Tributarios de Iberoamérica”, 2020, en www.ciat.org.-

[7] PASTOR Daniel, “Acerca del derecho fundamental al plazo razonable de duración del proceso penal”, Revista de la Justicia, nro. 4, año 2004, Universidad Católica de Chile en www.web.derecho.uchile.cl.-

[8] PASTOR, Daniel, op. Cit., pág. 66.-

[9] MORELLO, Augusto M., “La terminación del proceso dentro de un plazo razonable como manifestación concreta de la eficacia del servicio de justicia” ED-122, 1 987. Pág.887/893.

[10] CHIARA DÍAZ, Carlos A., Celeridad en los procesos, Concepto e Importancia, Publicado en elDial.com – DC1DEC, 29/10/2014.

[11] GONZALEZ PALAZZO, Cristian, “El artículo 805 inciso a) del Código Aduanero. Su inconstitucionalidad”, Trabajo para la Obtención del título de Magister en Magistratura Judicial, 22(1/2019, publicado en http://www.todaviasomospocos.com/aportes/el-articulo-805-inciso-a-del-codigo-aduanero-analisis-de-su-constitucionalidad/

[12] VIII Jornadas Internacionales de Derecho Aduanero. Asociación Argentina de Estudios Fiscales. “Cuando el plazo razonable se torna irrazonable. El caso infraccional aduanero”. Juan M. Francia. 2016

[13] VIII Jornadas Internacionales de Derecho Aduanero, Panel 1, “La incidencia de los convenios internacionales en el comercio exterior”,en Asociación Argentina de Estudios Fiscales, www.aaef.org.ar.

[14] Pahor Daniela, “Cuándo el plazo deja de ser razonable? Análisis de la cuestión a los efectos de la interposición del recurso de apelación por retardo”, VIII Jornadas Internacionales de Derecho Aduanero, pág. 73, Asociación Argentina de Estudios Fiscales, ERREPAR, en www.aaef.org.ar

[15] Pahor, Daniela, op. Cit.pág. 77.-

[16] Ekmedjian, Miguel A., Tratado de Derecho Constitucional. Constitución de la Nación Argentina, comentada

y anotada con legislación, jurisprudencia y doctrina, Depalma, Buenos Aires, 1995, T. III, pág. 33 y ss.

[17] CSJN, Expte. L. 216. XLV. REX, sentencia del 26/6/12

[18] En este sentido, ver el caso Perrone y Precker c/Gobierno de la República Argentina, citado ut supra.

[19] CSJN, in re “Bossi y García SA”, del 8/11/11.

[20] Garbarino, Pablo, “Facultades revisoras del TFN, facultad de declarar la inconstitucionalidad de las leyes y de fijar el plazo razonable de tramitación de los procesos cumplidos ante su sede. Alcances y límites”, VI Jornadas Internacionales de Derecho Aduanero, en Asociación Argentina de Estudios Fiscales, Editorial ERREPAR, pág. 85,

[21] Se refiere al caso Bramajo, Fallos, 319:1840. El caso está vinculado con la interpretación del artículo 7.5 de la CADH en relación con la ley 24.390, que se autodefinió reglamentaria de la norma convencional citada, que establece un plazo de dos años con una prórroga de un año y otra de seis meses para los procesados que habiendo cumplido aquel lapso de detención en prisión preventiva no hubiesen sido juzgados en forma definitiva. Dispone que transcurrido el plazo mencionado se computará por un día de prisión preventiva dos de prisión o uno de reclusión. La CSJN resolvió que los plazos establecidos por la ley no contradicen la normativa internacional.

[22]Las normas mencionadas fijan en 5 años el plazo para la prescripción de la acción fiscal para imponer penas por infracciones aduaneras (artículo 934 del C.A), para hacerlas efectivas una vez impuestas (art. 940 C.A.) y para percibir los tributos regidos por la legislación aduanera (art. 803 C.A.).-

[23] Garbarino, Pablo, op. Cit. En nuestros días, las medidas restrictivas dispuestas por el decreto 237/2020 y concordantes en virtud de la pandemia mundial causada por el virus COVID19 han empeorado notablemente las cosas, llevando en algún momento a la virtual paralización del servicio de justicia.

[24] CSJN, Fallos, 272:188

[25] (Fallos: 330:4539 y sus citas)

[26] Pahon, Daniela, op. Cit, pag 79.

[27] F. 24. XLIV. RECURSO DE HECHO Fiszman y Compañía S.C.A. c/ Dirección General Impositiva,

[28] CNACAF, Sala I, 08/12/2014, causa Causa 1924/12, en www.eldial.com.-

[29] Causa nro. 12.524 “Granatta, Héctor Ricardo y otros s/ recurso de casación”, Sala III, sentencia del 7 de febrero de 2011.-

 

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