Buenos Aires, Jueves, 25 de Febrero
15 febrero, 2021 21:35 Imprimir

El amparo regulado en la ley 11.683 – Dr. Pablo S. Corbalán

 

1. Antecedentes y régimen legal

La acción, aunque se la consagra como un recurso, que aquí nos interesa se encuentra regulada por los artículos 182 y 183 de la ley 11.683 de procedimiento tributario, los cuales se sitúan dentro del capítulo II, denominado “De las acción y recursos”, del título II del texto de tal cuerpo normativo.

El primero de los preceptos aludidos prescribe lo siguiente: “La persona individual o colectiva perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad por demora excesiva de los empleados administrativos en realizar un trámite o diligencia a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos, podrá ocurrir ante el Tribunal Fiscal de la Nación mediante recurso de amparo de sus derechos.

El recurrente deberá previamente haber interpuesto pedido de pronto despacho ante la autoridad administrativa y haber transcurrido un plazo de quince (15) días sin que se hubiere resuelto su trámite”.

A su turno, el otro artículo mencionado condensa la regulación que a continuación transcribimos: “El Tribunal Fiscal de la Nación, si lo juzgare procedente en atención a la naturaleza del caso, requerirá del funcionario a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos que dentro de breve plazo informe sobre la causa de la demora imputada y forma de hacerla cesar. Contestado el requerimiento o vencido el plazo para hacerlo, podrá el Tribunal Fiscal resolver lo que corresponda para garantizar el ejercicio del derecho del afectado, ordenando en su caso la realización del trámite administrativo o liberando de él al particular mediante el requerimiento de la garantía que estime suficiente.

El Vocal Instructor deberá sustanciar los trámites previstos en la primera parte del presente artículo dentro de los tres (3) días de recibidos los autos, debiendo el Secretario dejar constancia de su recepción y dando cuenta inmediata a aquél.

Cumplimentados los mismos, elevará inmediatamente los autos a la Sala, la que procederá al dictado de las medidas para mejor proveer que estime oportunas dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de la elevatoria, que se notificará a las partes.

Las resoluciones sobre la cuestión serán dictadas prescindiendo del llamamiento de autos y dentro de los cinco (5) días de haber sido elevados los autos por el Vocal Instructor o de que la causa haya quedado en estado, en su caso”.

Fue consagrada por la ley 15.265, la cual creó al Tribunal Fiscal de la Nación, y luego paso a integrar el texto de la ley 11.683, ordenado por el decreto 9744/60, a través de los artículos 154 y 155[1]. En la redacción actual de tal cuerpo legal está previsto en los dos preceptos que ya indicamos y transcribimos.

A todo esto, cabe señalar, a pesar de que no será examinado en este trabajo, que el Código Aduanero también prevé un cauce procesal similar en el artículo 1160 y siguientes de su texto.

2. Naturaleza jurídica y objeto

De acuerdo con lo previsto por los artículos 182 y 183 de la ley 11.683 consideramos que se trata de una acción que persigue una finalidad específica consistente en que el Tribunal Fiscal de la Nación —que es el órgano competente para conocer y resolver la presente acción[2]— ordene a la Administración Federal de Ingresos Públicos que proceda a resolver los trámites o diligencias que están a su cargo dentro del plazo que le fije. Es así que constituye un mecanismo procesal previsto para hacer frente a la inactividad o el retraso[3] de la denominada administración tributaria, aunque queda excluida la posibilidad de que por esta vía se la obligue a resolverlos en un determinado sentido. Sin embargo, el referido tribunal está explícitamente habilitado, por el primer párrafo del artículo 183 de la ley 11.683, a pronunciarse en una dirección diferente a la antes menciona. Ambas alternativas, a tenor de tal precepto, garantizan el ejercicio del derecho del afectado. Siendo esto así, su alcance no se limita a una orden de pronto despacho.

Recordemos, en este contexto, que el derecho fundamental y humano de peticionar provoca la obligación de resolver por parte de la autoridad pública competente lo que le ha sido peticionado[4]. El artículo 14 de la Constitución Nacional, si bien implícitamente, otorga a quien haya formulado una petición concreta el derecho de obtener la correspondiente resolución. Tal derecho lleva implícito ―vale decir, que se deduce o que se infiere de su propio contenido o dimensión― que la autoridad a quien va dirigida la petición tenga la obligación de resolverla. A su vez, el artículo XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que ostenta valor constitucional según el artículo 75 inciso 22 segundo párrafo de la Constitución Nacional, consagra tanto el derecho de petición ante las autoridades como el relativo a obtener una resolución pronta. En efecto, el citado precepto prescribe que “toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución”.

Por el contrario, no permite obtener, mediante su respectiva interposición, una resolución sobre el fondo del trámite o diligencia demorado, pues tal pronunciamiento corresponde que sea dictado por el organismo que tiene a su cargo realizar tales actividades.

En cuanto a su naturaleza jurídica, consideramos que no se trata de un recurso. El amparo que regula la ley 11.683 no tiene como objeto modificar o anular una determinada resolución o decisión dictada por Administración Federal de Ingresos Públicos, sino que, por el contrario, presenta el objeto que describimos anteriormente. Nótese, en este sentido, que el primer párrafo del artículo 183 determina que, en el momento procesal pertinente, el Tribunal Fiscal de la Nación podrá resolver lo que “corresponda para garantizar el ejercicio del derecho del afectado”, ya sea ordenando “la realización del trámite administrativo” o liberando “de él al particular mediante el requerimiento de la garantía que estime suficiente”. Claro que también existen otros autores que se inclinan por considerarlo como una acción[5].

Con relación a su nomen iuris, la ley 11.683, tal como ya lo sabemos, lo individualiza bajo la expresión “recurso de amparo”, terminología que, por lo antes expresado, no compartimos. En el seno de la doctrina observamos que se lo identifica bajo distintas denominaciones, tales como “amparo por mora de la administración tributaria”[6], “amparo por demora de la administración”[7], “amparo por demora ante el Tribunal Fiscal Nacional”[8], “amparo tributario”[9], etc. Sin perjuicio, al adentrarse en el desarrollo de la figura también la llaman utilizando otras expresiones.

Finalizamos este punto citando a Néstor P. Sagüés por cuanto tiene escrito que se trata de un subtipo especial de amparo[10]. También, lo culminamos citando a Adolfo A. Rivas, por cuanto, desde otra perspectiva, considera que no es un verdadero amparo, puesto que no hace “a la garantía constitucional de la protección judicial de los derechos, sino a remedios administrativos, tendientes a provocar la eficacia del aparato estatal, eficacia que entendemos es también en sí una garantía constitucional que deriva del art. 33 y de la existencia de derechos para el administrado”[11].

3. Presupuestos de admisibilidad

De acuerdo con lo prescripto por el artículo 182 de la ley 11.683, los presupuestos para la admisibilidad del amparo en estudio son lo que seguidamente pasamos a enumerar y a desarrollar:

a) Legitimación activa: puede ser interpuesto tanto por una persona individual como por una persona colectiva.

b) Demora excesiva de los empleados administrativos en realizar un trámite o diligencia a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos: el primer párrafo del artículo 182 no emplea el vocablo “mora”, sino que utiliza la palabra “demora”, determinando que ésta tiene que ser “excesiva”. Sobre el particular, el Tribunal Fiscal de la Nación ha dicho que por demora excesiva en la resolución de un trámite se entiende aquella que resulte irrazonable o injustificada, según la naturaleza o contenido del trámite que debe producir el organismo administrativo, siendo razonable adoptar un criterio más elástico para calificar la demora en una situación compleja que cuando se trate de una situación simple o meros trámites formales[12]. Efectivamente, dicho tribunal es quien determina cuándo la demora es excesiva, tratándose de cuestión netamente casuística. No debe ser atribuible a la conducta del accionante.

c) Perjuicio en el normal ejercicio de un derecho o de una actividad: la demora excesiva a que nos referimos en el ítem anterior tiene que provocar un perjuicio —que puede ser potencial[13]— al accionante, el cual consiste en el menoscabo que expresamente indica la norma.

d) Previa interposición de pronto despacho ante la autoridad administrativa y transcurso de quince días sin que ésta resuelva el trámite: este presupuesto fue introducido por la ley 25.795, que, en virtud de su artículo 1, incorporó el segundo párrafo del artículo 182 de la ley 11.683. Sobre el particular, Alfredo S. Gusman, en criterio que compartimos, expresa que “su inclusión en la Ley de Procedimiento Tributario es otra muestra de la confusión que rodea al tema, que como se ve también alcanzó al legislador, pues el pronto despacho busca configurar el silencio administrativo; mientras que en el amparo por mora se trata de obtener una resolución expresa”[14]. Nótese, en este sentido, que Horacio D. Diáz Siero, si bien antes de la consagración legal de esta condición, expresó que la previa interposición de un pronto despacho no constituía un presupuesto de admisibilidad de la presente acción, no sólo porque la ley no lo exigía, sino también porque la finalidad de la exigencia de tal presupuesto se relaciona con la posibilidad “de considerar denegada o rechazada una petición por la vía del silencio (art. 10 ley 19.549), pretensión claramente distinta a la de una acción de amparo por mora, la cual persigue —por el contrario— obligar a la administración a pronunciarse en forma expresa, dictando la resolución que ponga fin al procedimiento o trámite administrativo”[15].

Por otra parte, nos interesa señalar que no constituye un presupuesto de admisibilidad la demostración de la inexistencia de otra vía procesal idónea para articular y lograr la protección del derecho o de la actividad afectada. La ley 11.683 no lo exige, de modo tal que pensamos que no debe ser introducido por vía interpretativa.

3. Trámite y resolución

El trámite del presente amparo y su respectiva resolución se encuentran regulados por el artículo 183 de la ley 11.683.

De la conjunción del segundo y tercer párrafo del referido precepto surge que en el plazo de tres días de producida la recepción del expediente —en el supuesto de que se haya declarada admisible la acción—, el vocal instructor requerirá, si lo juzga procedente en atención a la naturaleza del caso, del funcionario a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos que dentro de un breve plazo informe sobre la causa de la demora imputada y forma de hacerla cesar.

Ello permitiría interpretar que el aludido informe no siempre será requerido, quedando su requerimiento sujeto a la naturaleza del caso. Sin perjuicio, tal no es la interpretación que se impone. Asimismo, nos permite señalar que no se determina el plazo dentro del que se lo debe evacuar, sino que simplemente se indica que se lo tendrá que contestar en un “breve plazo”.

Contestado el requerimiento o vencido el plazo para hacerlo, tal como surge del tercer párrafo del citado artículo, el vocal instructor elevará el expediente a la respectiva Sala, la que podrá dictar las medidas para mejor proveer que estime oportunas dentro de las cuarenta y ocho horas de producida tal elevación, de lo cual se deberá notificar a las partes.

Desde esta perspectiva, el susodicho informe resulta necesario, diferenciándose de lo dispuesto por el mismo primer párrafo del citado precepto. Incluso, es la solución que más se ajusta a la garantía constitucional y convencional de debido proceso. Es que contestado el requerimiento o vencido el plazo para hacerlo, y no siendo necesario el dictado de tales medidas, la sala procederá a resolver la cuestión. Se pronunciará, según el último párrafo del aludido precepto, prescindiendo del llamamiento de autos y dentro de los cinco días de haber sido elevado el expediente por el vocal instructor o de que haya quedado en estado de ser resuelto.

Así, se expedirá, en el supuesto de que haga lugar a la acción interpuesta, resolviendo “lo que corresponda para garantizar el ejercicio del derecho del afectado, ordenando en su caso la realización del trámite administrativo o liberando de él al particular mediante el requerimiento de la garantía que estime suficiente”. Claro está, podría pronunciarse en sentido contrario al recién indicado, vale decir, rechazando la acción planteada.

4. Impugnación

La resolución dictada por el Tribunal Fiscal de la Nación es apelable ante la Cámara nacional en lo Contencioso Administrativo Federal. Así lo dispone el último párrafo del artículo 192 de la ley 11.683, para lo cual establece un plazo de diez días.  Por su parte, el artículo 195, en su segundo párrafo, determina que “la apelación contra las sentencias recaídas en los recursos de amparo deberá fundarse juntamente con la interposición del recurso y se dará traslado de la misma a la otra parte para que la conteste por escrito dentro del término de diez (10) días, vencido el cual, haya o no contestación, se elevarán los autos a la Cámara sin más sustanciación, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas”.

5. Conclusiones

En función de todo lo expuesto formulamos las siguientes conclusiones:

a)    Se trata de una vía procesal que no se interpone en sede judicial y cuyo alcance no se limita a lograr una orden, por parte del Tribunal Fiscal de la Nación, para que la administración tributaria resuelva, dentro del plazo que para ello se le fije, el trámite o diligencia que tiene a su cargo; sino que también posibilita que tal tribunal libere al particular, exigiendo la garantía que estime suficiente, de realizar el trámite administrativo pendiente de resolución.

b)    Constituye un remedio procesal que, en el marco de trámites y diligencias dentro de la administración tributaria, permite mantener incólume el contenido del derecho fundamental y humano de peticionar antes las autoridades, el cual, como ya se expuso, incluye el derecho a obtener una respuesta.

c)    Su admisibilidad no requiere que se demuestre la inexistencia de otro cauce procesal idóneo para la protección del derecho o de la actividad afectada, pues el artículo 182 de la ley 11.683 no lo exige y no se lo puede exigir por vía interpretativa.

d) No consideramos acertado que, a los efectos de su admisibilidad, en forma previa se exija la interposición de pronto despechado ante la autoridad administrativa remisa en culminar un trámite que tiene a su cargo.

Dr. Pablo S. Corbalán

Febrero 2.021

 


[1] Conf. Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho financiero, actualizado por Navarrine, Susana y Asorey, Rubén, T. II, pág. 705, La Ley, Buenos Aires, 2005.

[2] El artículo 144 de la ley 11.683 determina que el Tribunal Fiscal de la Nación, además de los otros recursos que menciona, entiende en el amparo establecido en el título II de la citada ley. Ahora bien, el artículo 159 de tal ley alude específicamente a la competencia del referido tribunal, cuyo inciso e) determina que resulta competente para conocer y resolver el amparo regulado por los artículos 182 y 183 de tal cuerpo legal. Desde luego, de la redacción de los artículos 182 y 183, aunque no versen sobre la competencia de aquél, también surge que es competente a tales efectos.

[3] Son conductas distintas, aunque las normas, por lo general, las suelen equiparar (conf. Creo Bay, Horacio y Hutchinson, Tomás, Amparo por mora de la administración pública, pág. 7, Astrea, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2006).

[4] Pinese, Graciela y Corbalán, Pablo, Derecho constitucional, pág. 373, Cathedra Jurídica, Buenos Aires, 2012; Corbalán, Pablo S., Proceso constitucional de amparo en la provincia de Buenos Aires, pág. 283, Huella, Buenos Aires, 2014; Corbalán, Pablo S., “inactividad de la administración y amparo por mora”, RU, 2004-2, 57.

[5] Diáz Siero, Horacio D., “El proceso contencioso tributario”, en García Belsunce, Horacio A. (dir.), Tratado de tributación, T. I, Derecho tributario, Vol. II, pág. 353, Astrea, Buenos Aires, 2003; Gusman, Alfredo S., Juicio de amparo contra la administración, pág. 115, Hammurabi, Buenos Aires, 2020.

[6] Diáz Siero, Horacio D., “El proceso contencioso tributario”, en García Belsunce, Horacio A. (dir.), Tratado de tributación, T. I, Derecho tributario, Vol. II, pág. 353, Astrea, Buenos Aires, 2003; Navarrine, Camila S., “Medidas cautelares y amparo tributario”, en García Belsunce, Horacio A. (dir.), Tratado de tributación, T. I, Derecho tributario, Vol. II, pág. 423, Astrea, Buenos Aires, 2003.

[7] Villegas, Héctor B., Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, pág. 38, Astrea, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2016.

[8] Gusman, Alfredo S., Juicio de amparo contra la administración, pág. 115, Hammurabi, Buenos Aires, 2020.

[9] Carranza Torres, Luis R., “El amparo tributario”, JA, 2003-III-1387.

[10] Sagüés, Néstor P., Manual de derecho constitucional, pág. 195, Astrea, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2007; Ley de amparo. Comentada, anotada y concordada con las normas provinciales, pág. 454, Astrea, Buenos Aires, 1979.

[11] Rivas, Adolfo A., El amparo, pág. 703, La Rocca, Buenos Aires, 2003.

[12] TFN, Sala A, 10/8/2000, “Retesar S.A. s/ Recurso de amparo”, citado por Gómez, Teresa, en Procedimiento tributario. Ley 11.683 – decreto 618/97, Gómez, Teresa y Folco, Carlos, pág. 807, La Ley, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2018.

[13] Conf. García Vizcaíno, Catalina, Manual de derecho tributario, pág. 650, Abeledo-Perrot, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2017; Carranza Torres, Luis R., “El amparo tributario”, JA, 2003-III-1387.

[14] Gusman, Alfredo S., Juicio de amparo contra la administración, pág. 118, Hammurabi, Buenos Aires, 2020. Precisamente, este autor indica que el requisito de pronto despacho previo es una de las diferencias entre el amparo por mora de la administración pública y el amparo por demora ante el Tribunal Fiscal Nacional. Cabe aquí destacar que para Manuel M. Diez existe un diferencia esencialísima entre ambos, con la que sin dudas coincidimos, consistente en que el Tribunal Fiscal de la Nación es un órgano administrativo y no judicial (Diez, Manuel M., con la colaboración de Tomás Hutchinson, Derecho procesal administrativo, pág. 363, nota 64, Plus Ultra, Buenos Aires, 1996.

[15] Diáz Siero, Horacio D., “El proceso contencioso tributario”, en García Belsunce, Horacio A. (dir.), Tratado de tributación, T. I, Derecho tributario, Vol. II, pág. 356, Astrea, Buenos Aires, 2003.

 

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