Buenos Aires, Martes, 1 de Diciembre
11 noviembre, 2020 10:13 Imprimir

La facultad de dictar normas en materia de prescripción por las legislaturas locales – Dra. Mercedes Sastre

 

 

Un nuevo capítulo en la novela de la prescripción de los tributos locales se ha escrito con el reciente pronunciamiento dictado por la Corte Suprema in re “Fisco de la Provincia de Buenos Aires c/ Recuperación de Créditos S.R.L. apremio. Recurso extraordinario inaplicabilidad de ley”,[1] al dejar firme la decisión de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires que había declarado -por mayoría- inconstitucional la norma del Código Fiscal que dispone el modo en que debe dar inicio el plazo de prescripción para el impuesto sobre los Ingresos Brutos.[2]

Repasaremos brevemente cada uno de los votos emitidos en la decisión que adquirió firmeza (dictada en mayo de 2018).

El Dr. Soria consideró los extremos de la sentencia “Filcrosa” y analizó el impacto que el nuevo Código Civil y Comercial irrogaba sobre el caso, considerando que el cuerpo contiene normas respetuosas del despliegue de las potestades legislativas locales en el campo del derecho público (v.gr. arts. 240, 1.764 a 1.766, 1.970, Cód. Civ. y Com.), y en cuanto al punto que interesa, los artículos 2532 y 2560. Así, concluyó que el Congreso de la Nación había valorado que normar el plazo de prescripción de los tributos provinciales es un asunto ajeno al derecho privado y a la cláusula de los códigos (art. 75 inc. 12, Const. Nac.), inherente a los ordenamientos locales. Más que dar cuenta de un nuevo deslinde de competencias, consideró que se efectuó un reconocimiento de los límites de las potestades y, por contraste, del alcance de las que conciernen a las provincias. Y si bien es cierto que el Código Civil y Comercial no regía al momento en que acontecieron los hechos del litigio -aclaró- que sus normas proporcionan un dato institucional de primer orden para discernir la validez constitucional de una cláusula legal incuestionablemente vigente entonces, de raigambre local por pertenecer al derecho público no delegado, como es el art. 133 del Código Fiscal (t. o. 2004). En este contexto, señaló que esta normativa es aplicable no sólo al plazo de prescripción sino a todo el instituto. Acompañó su razonamiento señalando que la ley 11683, que regula los tributos nacionales, no ha recibido tacha alguna en materia de normas de prescripción, por lo que no se advierte cómo debería ser distinto y más gravoso en relación con las provincias, cuando éstas no han delegado al Congreso la ordenación de dichas materias (arts. 1, 75, 121 a 123, Const. Nac.). Entendió que dar una lectura diferente a la cuestión importa socavar la coherencia y racionalidad del ordenamiento tributario, desmembrar su sistemática según la legislación local correspondiente y, en los hechos, una vía inapropiada de aplicación directa de normas de derecho privado, extrañas en principio al campo estrictamente impositivo, cuyo empleo sólo procede por analogía, en presencia de algún “vacío” regulatorio (cfr. arg. CSJN, in re: CAF 10877/2010/CA1-CS1, “Chevron Argentina SRL c/ EN – AFIP – DGI s/ resol. 98/09 – Dirección General Impositiva”, sent. de 19-V-2015, cons. sexto), camino que no debía seguirse en la especie por tratarse de un tópico que el dispositivo local trata de modo expreso y sin desmesuras, con adecuada proporción en función de los bienes jurídicos en presencia (art. 28, Const. Nac.). Dijo que los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121, Const. nac.), en tanto que los que ellas delegaron al Estado nacional son acotados, definidos y expresos (art. 75, Const. Nac.) y que de allí que deba reconocerse en toda su dimensión la potestad de las provincias para disponer sus propias normas en materia de impuestos, pues aquélla es inherente a su condición de entes preexistentes y autónomos.

La Dra. Kogan adhirió al voto del Dr. Soria sosteniendo que un nuevo estudio del régimen de la prescripción de los tributos locales, a la luz de los preceptos del nuevo Código Civil y Comercial (aprobado por la ley 26.994), la convencía de modificar su postura anterior que era coincidente con el precedente “Filcrosa” de la Corte nacional y establecer que debían prevalecer las normas locales por sobre la legislación de fondo.

El Dr. Genoud repasó el antecedente “Filcrosa” advirtiendo que allí, la Corte nacional predicó con criterio general y desprendiéndose del solo aspecto del plazo, que la prescripción no era un instituto propio del derecho público local, sino un instituto general del derecho. Asimismo, se agregó como pauta informadora, que del texto expreso del citado art. 75 inc. 12 de la Constitución derivaba la implícita pero inequívoca limitación provincial de regular la prescripción y los demás aspectos que se vinculaban con la extinción de las acciones destinadas a hacer efectivos los derechos generados por las obligaciones de cualquier naturaleza. Y si bien era cierto que los poderes de las provincias eran originarios e indefinidos y los delegados a la Nación definidos y expresos (Fallos: 320:619, e.o.), también era claro que la facultad del Congreso nacional de dictar los códigos de fondo, comprendía la de establecer las formalidades que fuesen necesarias para concretar los derechos que reglamentaba y, entre ellas, la de legislar de manera uniforme sobre los aludidos modos de extinción (Fallos: 320:1344; v. 326:3899, cons. décimo segundo). Concluyó que esa solución respetaba las previsiones del art. 31 de la Constitución nacional que imponía a las provincias, en ejercicio de su poder no delegado, adecuarse a las normas dictadas por el Congreso en ejecución de aquellos que sí lo habían sido. Analizado el nuevo texto del Código Civil y Comercial, sostuvo que la atribución conferida por el art. 2.532 al legislador provincial, refería exclusivamente a la fijación del plazo de prescripción de los tributos locales y de allí que, en lo relativo a la forma de determinar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de las obligaciones tributarias provinciales, cuestión debatida en autos, debía quedar incólume la doctrina sentada por esta Corte en la causa C. 81.253, “Cooperativa Provisión Almaceneros Minoristas de Punta Alta Limitada”, sentencia de 30-V-2007.

El Dr Pettigiani no encontró aplicable el nuevo Código Civil y Comercial por lo que votó por la tesis civilista que surge de los antecedentes de la Corte Nacional y local ya reseñados.

El Dr. Negri sostuvo que el art. 133 primer párrafo -segunda parte- del Código Fiscal resultaba inconstitucional, pues regulaba una materia reservada al Congreso de la Nación al establecer un dies a quo ajeno a lo dispuesto en la norma de fondo, transgrediendo los arts. 18, 31 y 75 inc. 12 de la Constitución nacional (conf. causa A. 71.538, “Fisco de la Provincia de Buenos Aires contra Saranitte”, sent. de 16-VIII-2017).

El Dr. de Lazzari adhirió a lo manifestado por los Dres. Genoud, Pettigiani y Negri y advirtió que si bien el nuevo Código Civil y Comercial no resulta de aplicación al caso, sus efectos debían considerarse por tratarse de un dato institucional de primer orden. Y así, si por virtud del precedente “Filcrosa” y sucesivos de la Corte Suprema de la Nación, la Corte local fijó como doctrina legal que la materia de la prescripción de tributos era competencia propia del Congreso de la Nación y este último desdobló una parte de esa materia: la determinación de los plazos y reconoció en las provincias facultades de legislación, en todo lo restante continuaba vigente el criterio que remite al derecho común. Por ello, tratándose de una caso de inicio del cómputo de la prescripción, no correspondía la aplicación de las normas locales.

De este modo, por mayoría se declaró la inconstitucionalidad de la norma del Código Fiscal.

Ahora bien, repasemos los principales hitos de esta cuestión. En 2003, un caso paradigmático fue dictado por la Corte federal cuando se pronunció en “Recurso de hecho deducido por Abel Alexis Latendorf (síndico) en la causa Filcrosa S.A. s/ quiebra s/ incidente de verificación de Municipalidad de Avellaneda”[3]. Allí señaló que en materia de plazo de prescripción de una obligación tributaria local -en este caso una tasa – debía imperar la norma de fondo, para el caso el Código Civil, en la medida que se trata de un instituto general del derecho. Dijo que la facultad de los fiscos locales de dictar normas relativas a tributos conforme el artículo 75 inc. 2 de la Constitución Nacional, no comprendía la de establecer todos aquellos aspectos que se vinculan con la regulación general de las obligaciones. [4]

En sentido contrario, el Tribunal Superior de CABA dictó “Sociedad Italiana de Beneficencia en Buenos Aires s/ queja por rec. de inconst. denegado en: Sociedad Italiana de Beneficencia en Buenos Aires c/Dirección Gral. de Catastro”[5] sentando doctrina en el sentido contrario esto es, bregando por la postura que reconoce en las legislaturas locales la facultad de establecer normas relativas a la prescripción de los tributos. Ratificó su posición en “Fornaguera     Sempe,     Sara Stella   y   otros   c/   GCBA   s/ otras   demandas    contra    la Aut. Administrativa s/ recurso de  inconstitucionalidad  concedido”.[6]

Por su parte, la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, adhirió -por mayoría- al criterio del Tribunal Federal cuando, el 30 de mayo de 2007, dictó ”Fisco de la Provincia de Buenos Aires. Incidente de revisión en autos: ‘Cooperativa Provisión Almaceneros Minoristas de Punta Alta Limitada. Concurso preventivo´”.[7] En este antecedente, declaró la inconstitucionalidad del artículo 119 del Código Fiscal que establecía un sistema escalonado para transcurrir el período de prescripción de 10 a 5 años y consideró que debía aplicarse entonces el plazo previsto en el artículo 4027 del Código Civil.

Cabe aclarar que el criterio jurisprudencial avanzó en relación a los demás aspectos del instituto, tal como causales de suspensión e interrupción y el inicio del cómputo de la prescripción del impuesto sobre los ingresos brutos.  En efecto, en “Casa Casmma S.R .L. s/ Concurso Preventivo s/incidente de verificación tardía (promovido por Municipalidad de La Matanza).(Recurso de Hecho)” [8] , la Corte aplicó nuevamente la doctrina “Filcrosa” a un supuesto en que se debatía la validez -como causal interruptiva- de las actuaciones administrativas tendientes al cobro como los pleitos judiciales que habían sido denunciados por el Municipio en el marco del decreto 6769/58, ley orgánica de las municipalidades de  la  Provincia de  Buenos Aires, concluyendo que en este aspecto, debía seguirse las normas contenidas en el Código Civil (hizo aplicación de los artículos 4027 y 3986).

En “Fisco de la Provincia c. Ullate, Alicia Inés– Ejecutivo – apelación – recurso directo”, [9] la Corte concluyó que en materia de inicio del cómputo de la prescripción, las normas locales no podían apartarse de las contenidas en el Código de fondo. La procuradora Laura Monti señaló en su dictamen “….de la ratio decidendi de tales fallos se colige que si las provincias no tienen competencia en materia de prescripción para apartarse de los plazos estipulados por el Congreso Nacional, tampoco la tendrían para modificar la forma en que éste fijó su cómputo.” [10]

Por su parte, la sanción del Código Civil y Comercial en 2015 redefinió la mirada a prodigarse a la cuestión en la medida que el artículo 2532, dispone “Ámbito de aplicación. En ausencia de disposiciones específicas, las normas de este Capítulo son aplicables a la prescripción adquisitiva y liberatoria. Las legislaciones locales podrán regular esta última en cuanto al plazo de tributos.” mientras que el 2560 reza: “El plazo de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local.” Así las cosas, en una primera aproximación al tema, podríamos decir que se le reconocen a las legislaturas locales la facultad de establecer los plazos de prescripción. Pero…. Sólo normas referidas a plazos o pueden también dictar aquellas relativas a otros aspectos del instituto?

En este derrotero, el Alto Tribunal dictó “Volkswagen de Ahorro para Fines Determinados S.A. c/ Provincia de Misiones – Dirección General de Rentas y otro s/ demanda contenciosa administrativa”[11]concluyendo que el caso debía resolverse aplicando el anterior  Código Civil en la medida que se trataba de períodos del Impuesto sobre los Ingresos Brutos previos a la entrada en vigencia del nuevo texto, así también lo era la resolución determinativa y decisión final del Organismo de Recaudación.[12] La Corte remitió al dictamen de la procuradora quien había dicho, una vez más, que las provincias carecían de facultades legislativas para apartarse de la legislación de fondo y de esa manera dictar normas en materia de prescripción diferentes

Quizá aún no se haya escrito el capítulo final de esta novela y bregamos porque así no sea; para ello abonamos la postura esgrimida por el juez Rosatti en su voto en disidencia en “Recuperación de crédito” cuando sostiene que “la atribución del Congreso Nacional para el dictado de los Códigos Civil y Comercial procuró lograr la uniformidad normativa de estas ramas del derecho en todo el país, pero resulta excesivo interpretar que, además, buscó limitar facultades de derecho público de las que no se desprendieron en beneficio de la Nación.” y que “no se puede limitar el federalismo de la Constitución con el unitarismo del Código Civil (Fallos: 243:98), habida cuenta de la preeminencia que tiene la Carta Fundamental sobre toda otra ley. Y ante la presencia de una facultad no delegada al gobierno nacional, si el código la hubiera rozado en forma tal que comportara una limitación, la inconstitucionalidad se hallaría en el Código Civil y no en la ley provincial que prescindiera de tal limitación.”

 

Dra.  Mercedes Sastre

Noviembre 2.020

Abogada (UNLP), especialista en derecho administrativo (UCALP), docente (UDE), Secretaria Sala 3 (TFA)


[1] 20/10/2020

[2] Art. 133 Código Fiscal -T.O. 2004-, 159 -T.O. 2001-

[3] Fallos, 326:3899.

[4] Los considerandos 8 y 9 son claros cuando establecen: “….  el principio según el cual el órgano habilitado a generar una obligación debe entenderse facultado para regular lo atinente a sus efectos y eventuales defensas del deudor para proteger su patrimonio, debe ser interpretado a la luz de las normas que distribuyen tales competencias en la Constitución, de las que resulta que, con el fin de asegurar una ley común para todo el pueblo de la Nación, que fuera apta para promover las relaciones entre sus integrantes y la unidad de la República aun dentro de un régimen federal, las provincias resignaron en favor de las autoridades nacionales su posibilidad de legislar de modo diferente lo atinente al régimen general de las obligaciones, una de cuyas facetas es la involucrada en la especie.” “9º) Que como consecuencia de tal delegación, la regulación de los aspectos sustanciales de las relaciones entre acreedores y deudores corresponde a la legislación nacional, por lo que no cabe a las provincias ni a los municipios dictar leyes incompatibles con lo que los códigos de fondo establecen al respecto, ya que, al haber atribuido a la Nación la facultad de dictarlos, han debido admitir la prevalencia de las leyes del Congreso y la necesaria limitación de no dictar normas que las contradigan (doctrina de Fallos:176:115; 226:727; 235:571; 275:254; 311:1795; 320:1344).”

[5] 17/09/2003

[6] 23/10/2015

[7] Criterio que replicó en “Municipalidad de Monte Hermoso contra Expreso Sud Atlántico S.R.L. apremio”; “Fisco de la provincia de Buenos Aires. Incidente de Revisión en autos: Barrere, Oscar R. Quiebra”;  “Fisco de la Provincia de Buenos Aires. Incidente de Revisión en autos Montecchiari, Dardo s/quiebra” -entre otras-.

[8] Fallos, 322:616, 26/03/09

[9] 1/11/2011

[10] Criterio ratificado en Fallos: 327:3187; 322:616; 332:2108; 332:2250 y en las causas M.376, L.XXXVII, “Municipalidad de Resistencia c/ Biolchi, Rodolfo Eduardo y Biolchi, Luis Ángel s/ ejecución fiscal”, sentencia del 8 de septiembre de 2009 y en F. 358, L. XLV, “Fisco de la Provincia de Buenos Aires – Incidente de verificación de crédito en Corralón Sánchez Elía S.R.L.- quiebra”, sentencia del 28 de septiembre de 2010.

[11] 05/11/19

[12] “En consecuencia, se está en presencia de una situación jurídica y de actos o hechos que son su consecuencia, cumplidos por el Fisco y por el particular en su totalidad durante la vigencia de la legislación anterior, por lo que la noción de consumo jurídico (cf. doctrina de Fallos: 232:490; 306:1799; 314:481; 321:1757; “Colegio de Escribanos de la Ciudad de Buenos Aires” Fallos: 338:1455, considerando 5°), conduce a concluir que el caso debe ser regido por la antigua ley y por la interpretación que de ella ha realizado este Tribunal.”

 

 

El Teletrabajo – Dr. Juan Juanco 19 octubre, 2020 23:19

El Teletrabajo – Dr. Juan Juanco

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