Buenos Aires, Miercoles, 21 de Octubre
28 septiembre, 2020 23:17 Imprimir

La declaración supeditada como un modo de prevención de infracción aduanera – Ab. Mg. Maria Antonella Migliore

 

 

1. Introducción

 

Para comprender el tema que analizaremos, resulta imprescindible previamente contextualizarlo.

Como marco general diremos que, para que exista una operación de comercio exterior precisamos de la combinación de tres elementos esenciales, cuya concurrencia necesaria es unánime según la doctrina mayoritaria: Territorio, mercadería y un movimiento de entrada o salida de un país a otro. Allí comienza a desplegarse el proceso de internacionalización o compra venta internacional de mercaderías.

En este escenario, los operadores –importadores o exportadores- deben presentar ante el servicio aduanero una declaración conteniendo en ella los datos requeridos por aduana, vinculados a la valoración, tributación, clasificación y régimen de prohibiciones (económicas o no económicas) del producto cuyo ingreso al territorio aduanero pretenden.

La declaración es un acto jurídico escrito de carácter obligatorio, toda vez que tiene por finalidad inmediata la creación de un derecho. En el caso, el derecho a obtener la autorización para la entrada y posterior libramiento a plaza de la mercadería descripta en la declaración.

La obligación de declarar recae sobre el operador (importador-exportador), quien realiza el acto por medio de su despachante de aduana y debe presentarse ante el organismo aduanero a fines de que este último lleve a cabo sus funciones de control y fiscalización de la mercadería (bien podrían ser también el medio de transporte y/o personas, pero en este caso la declaración tendría otra denominación y campos de llenado) que ingresa o egresa del territorio aduanero.

Resta aclarar que la declaración a cargo del interesado deberá ser “comprometida”, veraz y completa, conteniendo una descripción fiel de los productos que egresan o ingresan avalados por la operación de importación o exportación informada al organismo de control.

De más está decir que, los principales caracteres del comercio internacional, son la fluidez, la celeridad y la eficiencia, por ello cualquier demora u obstáculo que impida la agilidad y el cumplimiento del cronograma previsto por el importador pueden atentar contra su planificación comercial y sus resultados económico-financieros.

Por lo antedicho, resulta de suma importancia contar con mecanismos legales específicos que garanticen al interesado la concreción de sus negocios aún a sabiendas de que puede enfrentarse a procesos ante la aduana sin que ello signifique paralizar sus operaciones, más aún cuando se trata de operadores frecuentes que manejan un alto volumen de despachos.

Descripto el escenario inicial, podemos adentrarnos en la supeditación y desarrollar su importancia. Específicamente se trata de un régimen tan importante como inutilizado, cuya aplicación puede evitar muchos dolores de cabeza a los requirentes.

Enmarcado en el escenario de la declaración comprometida, aparece una subespecie prácticamente en desuso. Hablamos de una facultad que otorga el Código Aduanero a los operadores y que es de uso poco frecuente, sobre todo en las aduanas del interior del país, donde el asesoramiento especializado es escaso.

El género “declaración comprometida”, también bien conocida como declaración en confianza nos enfrenta a una manifestación que actualmente realiza obligatoriamente el despachante de aduanas en torno a establecer la naturaleza, especie, calidad, estado, peso, cantidad, precio, origen y procedencia de la mercadería sobre la que el importador- exportador pretende operar, sea en una venta o una compra internacional.

El operador debe manifestar ante el servicio aduanero, toda información vinculada al producto cuyo egreso o ingreso está solicitando. Cuando decimos “debe”, es porque se trata de una carga administrativa obligatoria que no puede eludirse. Su desvío implica la necesaria imposibilidad de dar continuidad al trámite. Esto se entiende porque es la manera en que la Dirección General de Aduanas podrá comprobar, ante una posible verificación, si el valor y la posición arancelaria declaradas en la destinación de la mercadería son correctas, así como también si el producto está sujeto a alguna prohibición, que puede ser económica o no, o inclusive a alguna restricción por intervención previa incumplida (v. gr.: seguridad eléctrica).

Tiempo atrás, previo al dictado de la Ley N° 25.986, la declaración era un acto más sencillo, de menor complejidad, que acarreaba menores responsabilidades para el declarante, toda vez que tanto la valoración como la clasificación arancelaria de los productos estaba a cargo del servicio aduanero, lo cual claramente eliminaba las posibilidades de errar del declarante.

En cambio, en la actualidad el trabajo del despachante de aduana ha tomado un matiz más técnico, que exige alta idoneidad y experticia. El principal punto de atención recae en que un yerro en la nomenclatura o los valores declarados puede significar incurrir en una infracción aduanera, cuando no en un delito si hubiere mediado dolo por parte del declarante, lo que enfrentaría al titular de la mercadería así como a su despachante al mundo del derecho penal aduanero y sus gravosas consecuencias legales, económicas y comerciales, entre las que se mencionan: indisponibilidad material y jurídica de la mercadería por comiso o secuestro, multa, pago adicional de depósito fiscal, gastos causídicos, conflictos con clientes del mercado doméstico, entre otras.

La declaración comprometida se efectúa de buena fe y es en ese mismo contexto que aparece la noción de declaración supeditada. Siguiendo el criterio expuesto, la declaración supeditada es una subespecie dentro de las declaraciones en confianza que realizan a diario los operadores de comercio exterior; concretamente, resulta adecuada en caso de importadores cuyas operaciones frecuentes pueden dar origen a una controversia con el servicio aduanero por una divergencia de diverso orden (fundamentalmente de carácter clasificatorio).

Entonces, en los casos de operadores habituales que normalmente ingresan al país una mercadería clasificada, valorada y analizada a su buen entender, la supeditación posibilita continuar con el flujo corriente de sus negocios sin quedar sujetos a múltiples conflictos con la aduana por temas idénticos.

Claro que ello implica por parte del operador un alto grado de certeza de que aquello que ha declarado en la primera oportunidad (contienda a la resulta de la cual se supeditarán todas las posteriores) es lo correcto y que tiene fundamentos para defender esa posición ante el organismo de control.

Tomando palabras de los autores del Código “La declaración supeditada tiende a contemplar el caso del importador que, manteniendo una controversia con el servicio aduanero por una declaración correspondiente a una solicitud de destinación anterior, se ve ante la necesidad de documentar una nueva importación en la cual se van a reeditar las mismas observaciones que en la primera”.

Si el importador considera que le asiste la razón en la controversia en trámite y, por lo tanto, confía en una resolución definitiva favorable (a su pretensión), no tendría por qué allanarse a las observaciones del servicio aduanero ni exponerse a una multiplicidad de diferentes procedimientos de impugnación (uno por cada nuevo despacho). Tampoco debería someterse a los riesgos que implica la apertura de un nuevo sumario infraccional por cada nueva declaración. A fin de hallar una solución a este tipo de conflictos, la ley permite que en las sucesivas declaraciones que realice ese importador (…) subordinen las mismas a lo que en definitiva resulte de la controversia principal”[1].

Por ejemplo, podría utilizarse la supeditación cuando ante una importación el operador declaró de buena fe ante la Dirección de Aduana una posición arancelaria que no es compartida por el agente aduanero al momento de verificar la carga, circunstancia suficiente para dar inicio a una denuncia y posterior proceso de declaración inexacta, con las consecuencias económicas y jurídicas que trae aparejado (posible diferencia de tributos, multa, detención temporal de la carga, entre otras).

La aplicación de esta herramienta exige identidad absoluta de los elementos involucrados en las operaciones y constituir las garantías que sean necesarias al efecto del libramiento de las mercaderías a plaza. Claro está que el valor real de esta declaración consiste en que evita el surgimiento de nuevos sumarios por infracción en la medida que la aduana ya está “avisada” por el operador de la posible inexactitud que dio origen a la supeditación.

Concluido el proceso inicial o principal por parte de la aduana y encontrándose ya frente a una resolución condenatoria (contraria al importador), quien tuvo la precaución de solicitar el despacho supeditado, puede prestar conformidad a lo dispuesto por el servicio aduanero o bien hacer uso de los recursos legales que el Código le otorga ante el Tribunal Fiscal de la Nación o mediante interposición de demanda contencioso administrativa ante los Tribunales Federales competentes, como instancia revisora.

Es importante destacar que, por el contrario en aquellos casos en donde al administrado le asistió la razón y que obtiene resoluciones administrativas favorables, puede utilizar la supeditación como argumento de su derecho, ante una eventual apelación ante el Tribunal Fiscal de la Nación por el primer sumario infraccional en discusión, si en este obtuviera resolución en contra, lo que por otro lado sería un acto administrativo que violaría el principio de congruencia, pero que en algunas pocas oportunidades anteriores ha sucedido.

 

2. Concepto

 

La declaración supeditada es una forma de declaración aduanera que habilita nuestra legislación y se caracteriza por someter los efectos de la misma a los resultados de una declaración previa que se encuentra en controversia administrativa con el servicio aduanero, sea por una cuestión de valor o clasificatoria.

Se trata de una alternativa que brinda el Código Aduanero a los operadores habituales de comercio exterior para evitar incurrir reiterada y sistemáticamente en conductas que puedan encuadrarse como infracciones, con las consecuencias económicas y no económicas que ese evento conlleva.

Decimos operadores habituales porque si bien es cierto que personas que no comercian de manera frecuente pueden hacerlo mediante la obtención de una autorización especial y por vía de excepción, este régimen está pensando para quienes ingresan cargas asiduamente.

 

3. Regulación Legislativa

 

La supeditación como tal se encuentra receptada en los artículos 226 y 228 Sección III, Título II del Código Aduanero (Ley N° 24.415). El art. 226 expresamente establece: “Si en sede aduanera hubiere en trámite alguna controversia, sumarial o no sumarial, originada en la declaración de los elementos necesarios para la clasificación arancelaria, valoración o aplicación de los tributos y prohibiciones referidos a una mercadería de importación, que fueren identificados aquellos que hubieren de ser objeto de declaración, el interesado podrá comprometer ésta última en forma supeditada a la del antecedente. El pronunciamiento final que recayere en sede aduanera se hará extensivo a la declaración supeditada, sin perjuicio de la eventual interposición de los recursos que, individualmente, pudieren corresponder contra la decisión”.

Adicionalmente, no existen regulaciones ni reglamentaciones por fuera de ese cuerpo normativo. De manera que, aquel administrado que desee supeditar su declaración, deberá orientar su conducta conforme la letra de la norma antes señalada y, subsidiariamente por las especificaciones de la Ley de Procedimiento administrativo.

De lo antes expuesto se sigue que, tanto la presentación como su posterior tratamiento estarán sujetos a los principios generales del derecho aduanero así como los del derecho administrativo, ambos pilares rectores  de la normativa en cuestión.

Como requisitos hemos mencionado la previa existencia de una contienda con el servicio aduanero, sea respecto a la valoración, clasificación o aplicación de prohibiciones vinculada a la mercadería objeto de esa declaración; también va a ser requisito un pedido formal escrito al Administrador de la aduana interviniente previo a la solicitud de nuevas destinaciones e invocando la identidad de sujeto, objeto con pedido expreso de aplicación de la normativa que regula el instituto. Tampoco podrá obviarse el plazo: la solicitud podrá presentarse solamente dentro de los primeros diez días hábiles de arribado el medio de transporte, bajo pena de inadmisibilidad.

En cuanto a sus efectos y tal como ha dicho Cotter, la supeditación implica “documentar nuevas destinaciones de manera supeditada al expediente originario, sin generar nuevas controversias con la administración. La eventual declaración inexacta efectuada en la declaración comprometida que fuere realizada en forma supeditada a alguna controversia, no merece reproche infraccional”.

En el mismo marco y a mayor abundamiento, el Dr. Juárez se explaya: “El pronunciamiento final que recayere en sede aduanera se hará extensivo a la declaración supeditada, sin perjuicio de la eventual interposición de recursos que, individualmente, pudieren corresponder contra la decisión”.

En este supuesto, el servicio aduanero comprobará fehacientemente que existe identidad de causa litigiosa, a cuyo fin, si la controversia lo requiere para su decisión, se extraerán muestras representativas de la mercadería en cuestión, con previa citación del interesado”.

En otras palabras, en la primera declaración el administrado toma el riesgo de que la administración aduanera aplique una multa como consecuencia de la inexactitud a más de cobrarle los tributos correspondientes; en cambio, en las demás operaciones el importador garantizará los aranceles, y en caso de perder la contienda, la aduana ejecutará las garantías por tributos pero no aplicará sanción.

De lo antedicho, cabe destacar que la supeditación no restringe el derecho de defensa del administrado en ningún sentido, ya que con posterioridad a la resolución aduanera, el importador conserva la facultad consagrada constitucionalmente de requerir revisión judicial del acto administrativo, apelando ante una instancia superior para el controlar de dicho acto que entiende lo perjudica.

 

4. Jurisprudencia respecto a la supeditación:

 

Previo comenzar el desarrollo del presente parágrafo, es necesario aclarar que respecto al tema analizado no abundan fallos específicos. Si es posible encontrar algunos casos en donde la temática se ha abordado como cuestión secundaria frente a otro tema principal o bien donde se ha hecho mención al instituto.

El TFN ha manifestado en las distintas vocalías la utilidad del instituto para evitar la posible comisión de infracciones y posteriores controversias “evitables”. Por ello en los casos donde el apelante (importador) pudo haber supeditado declaraciones y no lo hizo, se lo ha sancionado con la imposición de costas por su orden, tal como en los autos “Peugeot Citroen Argentina S.A c/ Dirección General de Aduanas s/ recurso de apelación, expte. Nº 27.768-A”, y su acumulado “Buenader Alvaro German c/ Dirección General de Aduanas s/recurso de apelación” de fecha 16/10/2013, en donde la vocalía resolvió “Que sin perjuicio de la forma en que se resuelve, es razonable imponer las costas por su orden en atención a que la actora pudo haber efectuado la declaración supeditada, al expte ADGA 420.433/04-Actuación 12125-662-2005) por el que tramitaba la impugnación del ajuste, situación que hubiera evitado la formulación de la denuncia. (conf. Art. 68 del CPCCN y art. 1174 del CA)”.

En el fallo “Reckitt Benkiser S.A c/Dirección General de Aduanas s/recurso de apelación” del 30/06/2010, el Tribunal Fiscal ordenó revocar la resolución por la que el servicio aduanero imputó a la importadora por la comisión de la infracción penada en el art. 954 inc. a) del CA al considerar que la PA de la mercadería documentada en el DI en trato difería de la que realmente le correspondía, toda vez que de las constancias de las actuaciones administrativas (documentación e informe técnico aduanero) y  la causa (certificado de ANMAT, proyecto de rotulo y pericias técnicas sobre la mercadería en cuestión aportadas por la recurrente) se pudo concluir que la mercadería se declaró correctamente por la importadora.

En este caso, es destacable la acción llevada a cabo por la firma apelante quien en la interposición de recurso de apelación puso de manifiesto que la DGA no había dictado resolución a las operaciones supeditadas efectuadas, lo cual obstruía su legítimo derecho de defensa y revisión judicial de actos administrativos. Por lo cual expuso “Plantea que en el sumario Nro. 2002-600.770 su mandante, haciendo uso del derecho que le confiere el artículo 226 del C.A, procedió a supeditar a resulta del mismo todas las importaciones de la misma mercadería involucrada (Espadol liquido) que fueran realizadas con posterioridad, y que la resolución apelada solo se expidió respecto de una destinación (Nro. 02 073 IC04 054470S). Por ello su mandante, con fecha 10-01-2007, interpuso un escrito ante la Mesa de Entradas General de la Dirección General de Aduanas solicitando que se haga extensivo lo resuelto mediante el dictado de la correspondiente resolución abarcativa de la totalidad de las destinaciones supeditadas y que se proceda a notificarla a los efectos poder interponer contra ella el mismo remedio procesal que aquí se interpone. Asimismo peticiona, para el supuesto de que el Servicio Aduanero interprete que no es necesario el dictado de la resolución solicitada, que tales destinaciones se tengan por supeditados a las resultas de este recurso de apelación o se los considere objeto de tal recurso en todo lo relativo a sus aspectos clasificatorios y tributarios, no así a lo infraccional toda vez que el instituto mismo de la supeditación los ha eximido de la aplicación de sanción alguna”.

 

5. Conclusiones:

 

Parte (o todo) del éxito de una gestión de internacionalización es prevenir problemas evitables, en el caso planteado una seguidilla de sumarios originados en causas idénticas. Pero tal como se dijo para beneficiarse con el uso de la supeditación, es necesario conocer las facultades que la ley otorga al administrado en detalle.

De todo lo hasta aquí expuesto, podemos concluir que la supeditación es un derecho que posee el interesado en su rol de importador declarante ante el servicio aduanero, cuya característica más destacada consiste en evitar consecuencias perjudiciales para el operador cuando el trámite es sometido a cuestionamientos por parte del organismo de control, sin suspender el curso de su flujo de operaciones.

En nada se parece la “supeditación” a institutos como el “ignorando contenido” o la “auto-denuncia”. El primero de ellos (ignorando contenido) se presenta en el período donde debe darse destinación a la mercadería luego de arribado el medio transportador, pero no es aplicable a casos donde ya existe una controversia infraccional en tratamiento.

Es decir que el “ignorando contenido” representa una instancia previa a la declaración supeditada, en el sentido de que quien duda o desconoce aunque sea parcialmente del contenido de su carga, debería recurrir a este derecho antes de proceder a la verificación de la carga y exponerse a una posible acta de denuncia y potencial sumario infraccional. De lo que se deduce que, temporalmente la concatenación lógica pone en primer lugar la solicitud de una destinación y luego la presentación de ignorando contenido.

Tampoco se asimila a la auto-denuncia porque ésta consiste en una presentación espontánea del importador que pone en conocimiento del organismo de control la comisión de un error que, de ser relevado por aduana generaría consecuencias jurídicas. Pero en ningún caso, implica la instrucción de un sumario administrativo. De hecho, el art. 917 evita dicha instancia sumarial.

Para retomar el tema en tratamiento, podemos afirmar que el mérito de la declaración supeditada se encuentra en garantir el flujo habitual de las operaciones, impidiendo de manera legal que el importador se vea expuesto a múltiples infracciones por las cuales responder. He aquí su practicidad y valor.

Todo ello a más de que su correcta aplicación sería un ejemplo para la puesta en práctica de la facilitación de comercio, en procura de lograr la eficiencia, reduciendo el control mediante la definición de un perfil de operador económico autorizado (OEA).

La sigla sintetiza una nueva categoría aduanera con la que se clasifica a aquellos operadores que, durante un período y con un número mínimo de operaciones al año, cumplen fielmente todas las exigencias impositivas, aduaneras y de la seguridad social, y que dicho en otros términos tienen una impecable reputación ante el Fisco nacional.

¿En qué se traducen los buenos antecedentes? En la calificación como operador OEA, lo que repercute en trámites simplificados, control previo más eficiente y menos obstáculos en la fluidez de las gestiones.

En el caso argentino, la AFIP define al OEA como “aquel que ha cumplido con sus obligaciones impositivas, aduaneras y de los recursos de la seguridad social, así como también las obligaciones relativas a la seguridad de las mercaderías y la integridad de la cadena logística. Para acceder a este programa y a los beneficios, cada operador tendrá que cumplir con una serie de requisitos, procedimientos y obligaciones”.

Las operaciones para las que puede efectuarse el trámite se encuentran especificadas en la web de AFIP. En cuanto a los requisitos diríamos que pueden resumirse en poseer al menos tres años de antigüedad en el registro aduanero como importador exportador y  acreditar solvencia (mediante patrimonio no menor a U$S 1.000.000.- o constituyendo garantía).

Ahora bien, podríamos preguntarnos: ¿el empresariado argentino está realmente preparado para el menor control que supone el operador económico autorizado? ¿Es la solución a todos los males? Son interrogantes de difícil respuesta en la medida que los argentinos pecamos de desordenados e incluso a veces por informales, sin embargo el mundo se dirige hacia ese camino y los beneficios principales son la rapidez, eficiencia y menores costos. Además el Congreso ha aprobado por ley el acuerdo de facilitación de comercio, consecuentemente las aduanas deben ir hacia ello.

Para transparentar el panorama es clave definir cuáles serán las operaciones a controlar, para direccionar el control y utilizar de la mejor manera posible los recursos humanos y tecnológicos.

Hasta el momento, en las aduanas del interior, la declaración supeditada es una facultad a la que poco se apela. Quizás la actualización del Código de la mano de los recientes compromisos asumidos por nuestro país encaminados a la facilitación del comercio, sean ser puntapié inicial para un proceso de supeditación simplificado, que involucre la intervención de la VUCE o un pedido informático por parte del importador si se tratara de un operador económico autorizado.

Todo lo que allane el camino será bienvenido.

 

Ab. Mg. Maria Antonella Migliore

Septiembre 2.020

Abogada (UNC) dedicada a los aspectos jurídicos del Comercio Exterior, Mgter en Comercio internacional (UNC-UB), con especialidad en derecho aduanero (Universidad Austral). Residente actualmente en Córdoba. Asesora empresas en sus controversias con Aduana.

Bibliografía

 

- CDA, “La responsabilidad en la tarea de clasificación y valoración”, Material extraído de internet con fecha 28/01/2019, en sitio: https://www.pcram.net//post.php?mid=1510

-CAMAUER, Fernando, “La declaración aduanera”, Sección Doctrina, Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, Buenos Aires, 2010.

- COTTER, Juan Patricio, “Derecho aduanero y comercio internacional”, Ediciones Iara S.A., Buenos Aires, 2018.

-FADDA, Gustavo, “El ABC del Régimen Aduanero”, SMA Ediciones, Salta, 2013.

-JUÁREZ ALLENDE, Héctor, “Manual de Aduanas”, Ediciones Iara S.A., Buenos Aires, 2018.

-MIGLIORE, María Antonella, “¿Cuál es el valor de la declaración supeditada?”, Revista Container, Edición Noviembre, Córdoba, 2018.

-MIGLIORE, María Antonella, “El Operador económico autorizado cada vez pisa más fuerte”, Revista Container, Edición Diciembre, Córdoba, 2018.

- ROXIN, Claus, “Derecho Penal – Parte General”, Ed. Thompson – Civitas, Madrid, 1999, p.404, citado por FINOCCHIARO, Enzo en “Los tipos penales de peligro, el peligro abstracto y los delitos contra la seguridad pública en el Código Penal Argentino”, X Encuentro de Profesores de Derecho Penal de la República Argentina, UNL, Santa Fe, 2010.

-TOSI, Jorge Luis, “Derecho Penal Aduanero” (2da Edición), Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2002.


[1] Alsina, Barreira, Basuldúa, Cotter Moine, Vidal Albarracín; “Código Aduanero Comentado, Tomo I”; Abeledo Perrot; Buenos Aires, 2011.

 

Other News