Buenos Aires, Martes, 24 de Noviembre
17 agosto, 2020 23:21 Imprimir

La revisión judicial de las resoluciones de los organismos fiscales federales. Dr. Leonardo Andrés Behm

 

 

I- A modo de introducción.

Gran interés despierta en materia tributaria lo relativo a la impugnación de las resoluciones emitidas por organismos fiscales plurilaterales en su rol de autoridad de aplicación de los instrumentos que componen el federalismo fiscal argentino.

 

Tales instrumentos comportan importantes herramientas de coordinación financiera interjurisdicional: “uno, de sentido vertical, es el de coparticipación federal, que vincula a la Nación y a las provincias, para disciplinar el ejercicio de sus respectivas atribuciones, especialmente en el amplio campo en el cual son concurrentes y para evitar superposiciones impositivas. Y el otro, de sentido horizontal, es el Convenio Multilateral para evitar que sus respectivos impuestos sobre los ingresos brutos, en los casos de actividades interjurisdiccionales, graven más de una vez la misma materia imponible” (CSJN, Fallos 338:845).

 

La importancia de tales mecanismos de coordinación es innegable por lo que, para velar por su cumplimiento, se han instituido autoridades de aplicación compuestas por representantes de los distintos fiscos signatarios de aquellos y se los ha dotado de facultades resolutorias respecto de los asuntos que les son sometidos para su decisión. Esto es lo que acontece en concreto con la Comisión Arbitral y Plenaria en el caso del Convenio Multilateral, por un lado, y con la Comisión Federal de Impuestos en el caso de la Ley de Coparticipación, por el otro. Se trata de “…organismos de carácter administrativo, de integración plurijurisdiccional, y que poseen también facultades para decidir el derecho en ciertos casos concretos y emitir una resolución definitiva que sea obligatoria para las partes” (dictamen de la procuración en el caso “Maxiconsumo”, del 29/7/09).

 

De esta manera, los conflictos que puedan generarse a propósito de la aplicación de los mentados instrumentos interjurisdiccionales serán resueltos por organismos de esa misma naturaleza, es decir, organismos multilaterales. Este carácter no se pierde cuando el asunto a decidir involucre sólo a municipios de una única Provincia signataria del pacto federal.

 

Ahora bien, en el marco del derecho de defensa de quien pueda considerarse agraviado por las resoluciones de dichos organismos es que surge el interrogante sobre si las mismas deben ser revisadas por la justicia federal o por la justicia local. Esto no sólo comprende una cuestión estrictamente procesal (atribución de competencia), sino que va más allá e involucra aspectos que hacen a la propia naturaleza y extensión de las decisiones que al efecto adoptan tales organismos.

 

Si bien han existido varias resoluciones de la CSJN que dan una respuesta al interrogante planteado ut supra, resulta más que interesante la resolución emitida por el Máximo Tribunal el pasado 6 de agosto del corriente, en oportunidad de resolver una contienda negativa de competencia en los autos “Municipalidad de Vicente López c/ Comisión Arbitral del Convenio Multilateral y otro s/ pretensión anulatoria”. Esta resolución será analizada seguidamente por cuanto revive la cuestión aquí analizada.

 

II- La situación conflictiva. Contienda negativa de competencia entre la justicia local y la federal.

 

En la referida contienda la Municipalidad de Vicente López (de la Provincia de Buenos Aires) promovió, en los términos del Código Contencioso Administrativo bonaerense (Ley N° 12.008), una acción ante el Juzgado Provincial de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 2 de San Isidro contra la Comisión Arbitral y Comisión Plenaria del Convenio Multilateral, a fin de obtener la anulación de sendas resoluciones emitidas por dichos organismos. Las mismas resolvieron sobre la aplicación del conflictivo art. 35 del Convenio y no acogieron la postura esgrimida por el Municipio en cuanto a la atribución de ingresos para gravar con su tributo local.

 

Al contestar la demanda la Comisión Arbitral opuso excepción de incompetencia en razón de la materia, la que fue acogida por el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 2 de San Isidro. Así, este último ordenó remitir las actuaciones a la justicia federal de San Martin.

 

Dicha decisión fue apelada por el Municipio de Vicente López y la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo de San Martín (Provincia de Buenos Aires) confirmó lo resuelto en primera instancia, es decir, la incompetencia de la justicia provincial para entender en el asunto.

 

Remitidas las actuaciones a la justicia federal (Juzgado Federal en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo N° 2 de San Martín) la misma rechazó la competencia atribuida y ordenó la devolución del expediente a la justicia local (Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 2 de San Isidro). En este orden de ideas invitó al juez local a que, en el supuesto de no compartir su criterio, dé por trabada una contienda negativa de competencia y eleve las actuaciones a conocimiento del superior común (art. 24, inc. 7°, del Decreto Ley N° 1285/58).

 

Finalmente, la justicia local procedió de esa manera y ordenó la elevación del expediente a la CSJN.

 

III- Dictamen de la Procuración Fiscal.

 

Corrida la pertinente vista por parte de la CSJN, el 18/12/19 la Procuradora Fiscal dictaminó que:

a)     A los fines de dilucidar las cuestiones de competencia ha de estarse, en primer término, a los hechos que se relatan en el escrito de la demanda y después, sólo en la medida en que se adecue a ellos, al derecho que se invoca como fundamento de la pretensión, así como también a la naturaleza jurídica de la relación existente entre las partes (Fallos: 328:73; 329:5514, entre otros).

b)    De la exposición de los hechos en la demanda surge que el Municipio actor persigue la anulación de las resoluciones de la Comisión Arbitral y Comisión Plenaria del Convenio Multilateral en los términos del Código en lo Contencioso Administrativo bonaerense (Ley N° 12.008), por cuanto dichas resoluciones confrontan el contenido de un instrumento interjurisdiccional (Convenio Multilateral) con una norma local (Ley N° 10.559).

c)     El Convenio Multilateral forma parte del derecho público local (Fallos: 332:1007), carácter que resulta extensivo, en principio, al resultado de la actividad desplegada por los organismos encargados de su aplicación (Comisión Arbitral y Comisión Plenaria) a través del dictado de resoluciones que establecen el alcance de las cláusulas del citado Convenio (Fallos: 336:443).

d)    La adhesión de la Provincia de Buenos Aires supuso la incorporación del Convenio Multilateral al orden local, de modo que su alegada violación colisiona, en primer término, con el plexo normativo provincial (Fallos: 327:1789 y 329:4496).

e)    Desde Fallos 176:315 la CSJN ha señalado que para los pleitos en que se cuestionan leyes y decretos provinciales que se califican de ilegítimos, caben tres procedimientos y jurisdicciones según la calidad del vicio imputado: 1) si son violatorios de la Constitución Nacional, tratados con las naciones extranjeras o leyes federales, debe irse directamente a la justicia nacional; 2) si se arguye que una ley es contraria a la Constitución provincial o un decreto es contrario a la ley del mismo orden, debe ocurrirse a la justicia provincial; y 3) si se sostiene que la ley, el decreto, etc., son violatorios de las instituciones provinciales y nacionales, debe irse primeramente ante los estrados de la justicia provincial y, en su caso, llegar a la CSJN por recurso extraordinario. El caso de autos queda comprendido en el supuesto 2) pues en el reclamo se sostiene que las resoluciones impugnadas confrontan el Convenio Multilateral con la Ley local N° 10.559, que forman parte del derecho público local.

 

En virtud de ello la Procuradora Fiscal dictamina que el asunto debe ser resuelto por la justicia local, en el marco del respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales, que exige que sean los magistrados locales los que intervengan en las causas en que se ventilen asuntos de esa naturaleza, sin perjuicio de que las cuestiones de índole federal que también puedan comprender esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso extraordinario (art. 14 de la Ley N° 48 -Fallos: 324:2069; 325:3070; 327:1789; 328:3700; 329:4851; 330:1718; 331:2586-).

 

IV- Resolución de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

 

Así las cosas, con fecha 6 de agosto de 2020, el Máximo Tribunal federal acoge el dictamen de la Procuración y declara que resulta competente para conocer en las actuaciones el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 2 del Departamento Judicial de San Isidro de la Provincia de Buenos Aires. Es decir, el asunto debe ser sometido ante la justicia provincial.

 

V- Algunas reflexiones sobre el asunto.

 

Si algo caracteriza al federalismo fiscal argentino es su excesiva litigiosiosidad fruto del incumplimiento reiterado, por parte de los fiscos locales, de las obligaciones que surgen de los instrumentos de coordinación que lo componen. Por ende, la labor de los organismos de aplicación de los mismos es constante y se encuentra sujeta, por imperativo constitucional, al control judicial (CSJN, “Fernández Arias”“Ángel Estrada”).

 

Ahora bien, el asunto se torna algo ríspido cuando nos preguntarnos qué fuero sería el más apropiado para realizar dicho control, es decir, si el federal o el local. Si bien esta cuestión parece estar ya cerrada en la jurisprudencia, la misma no está exenta de análisis críticos por cuanto comprende aspectos complejos: La actividad de los referidos organismos concluye en una decisión adoptada por representes de distintos fiscos (no sólo el involucrado en el caso de que se trate) y la competencia de los mismos se deriva de un instrumento intrafederal de una particular naturaleza dentro del ordenamiento jurídico.

 

Para conocer el criterio que hoy se impone en la jurisprudencia resulta necesario realizar un breve repaso de la misma.

 

En el precedente el “El Cóndor”, del 7/12/01, la CSJN sostuvo que la pugna entre una ley local y la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos involucraba una cuestión federal y, por ende, habilitaba su competencia originaria para entender en tales asuntos. Ello posibilitó que los contribuyentes pudieran radicar directamente su conflicto ante los estrados de la CSJN. Para resolver de esta manera el Tribunal reparó en la importancia que al régimen de coparticipación le asignó la reforma constitucional de 1994 (art. 75 inc. 2° de la CN). Por ende, este hito constitucional fue indispensable para impulsar dicha jurisprudencia.

 

A partir de esta resolución las cuestiones relativas a las violaciones del Convenio Multilateral también involucraban asuntos federales y abrían la competencia originaria del Máximo Tribunal (conf. Art. 9 inc. d de la Ley N° 23.548).

 

Pero dicha doctrina fue dejada de lado expresamente por la CSJN en el caso “Papel Misionero”, el 5/5/09. En la materia ya no predominaba la cuestión federal, sino más bien la local. Por vía de consecuencia, la misma suerte corrieron los asuntos que involucraban la aplicación del Convenio Multilateral. Su discusión debería darse, entonces, ante la justicia local y, en su caso, arribar a la CSJN en el marco del recurso extraordinario. El giro de timón, como se aprecia, fue drástico.

 

Esta doctrina se aplicó, por derivación, a los supuestos en los cuales se impugnaban ante la CSJN, directamente, resoluciones emitidas por la Comisión Arbitral y Plenaria por cuanto las mismas también conforman el derecho público local (CSJN, “Frigorífico de Aves Soychu” y “Maxiconsumo”, ambos del 14/5/13). En idéntico sentido se expidió el Tribunal respecto de la impugnación, ante sus estrados, de las resoluciones de la Comisión Federal de Impuestos (CSJN, “Gas natural Ban”, del 18/6/13).

 

Así las cosas, el asunto de tratas ya estaba definido en la jurisprudencia y parecía no encontrar excepción alguna: las decisiones de organismos multilaterales especializados en materia tributaria deben, indefectiblemente, ser impugnadas por ante la justicia local. Sólo podrán arribar a la CSJN, en su caso, a través del recurso extraordinario federal.

 

Sin perjuicio de ello, precedentes más cercanos en el tiempo permitieron la apertura de la competencia originaria de la CSJN para analizar un asunto en el cual se ventilaba la violación, por parte de la Provincia de Tucumán, de la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Así, en el caso “Telefónica Móviles Argentina”, del 4/6/19, la CSJN abrió su competencia para resolver la impugnación del impuesto de sellos local y lo declaró opuesto a la Ley N° 23.548. El fallo carece de mayores fundamentaciones respecto a la apertura de la competencia del Tribunal, pero resolvió el asunto sin desecharlo cuando en el marco de su jurisprudencia pudo haberlo hecho (la cuestión local parecía evidente). Cabe aclarar que esta sentencia, hasta ahora aislada, no importó un expreso apartamiento de la doctrina sentada en “Papel Misionero” pero arrojó dudas en la materia. No toda discusión, entonces, parece estar finiquitada.

 

Ahora bien, aunque la postura de la CSJN respecto de la impugnación de las decisiones de organismos multilaterales por ante la justicia local venía siendo clara, la contienda negativa de competencia resuelta en “Municipalidad de Vicente López c/ Comisión Arbitral del Convenio Multilateral y otro s/ pretensión anulatoria” trae un dato novedoso. Allí, la Procuración Fiscal (a la que remite la CSJN) expuso categóricamente que el asunto debe ser resuelto por la justicia local, es decir, “por los magistrados locales sin perjuicio de que las cuestiones de índole federal que también puedan comprender esos pleitos sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del recurso extraordinario”.

 

Ello importó un apartamiento de la Procuración Fiscal de lo expuesto en anteriores dictámenes en la materia. Así, por ejemplo, al dictaminarse el 29/7/09 sobre la competencia de la CSJN para entender en la impugnación de las resoluciones de la Comisión Arbitral y Plenaria en el caso “Maxiconsumo”, la Procuración entendió que en dichos organismos “…todas las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires están representadas y expresan su opinión decisoria, para confluir en la resolución definitiva del asunto de que se trate”. Agregó el dictamen que “sentada la necesidad de revisar lo actuado por estos organismos administrativos plurilaterales, el segundo tema se vincula con la imposibilidad de proceder a la revisión de lo actuado por ellos, administrativa o judicialmente, en la vía local”, debido a que “…si lo decidido por esos organismos plurilaterales pudiera ser revisado por los jueces de sólo una de las jurisdicciones adheridas, llevaría al problema de que lo resuelto por éstos les sería oponible a las demás, burlando así la decisión conjunta adoptada por todas ellas. Además, tal conclusión, en nuestro sistema jurídico, no parece aceptable, máxime cuando nuestra Carta Magna otorgó a los asuntos en que una o más provincias son parte la jurisdicción originaria y exclusiva de V.E., en razón de las personas (arg. arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional)”.

 

Como puede observarse, dicha opinión es parte del pasado, es historia, ya que la Procuración Fiscal se ha enrolado completamente en la postura de la CSJN. Ya no importa la naturaleza de estos organismos, de los temas por ellos resueltos ni las implicancias que sus decisiones pudieran tener sobre los restantes fiscos signatarios del pacto federal. Lo que prima es la cuestión local por sobre la federal.

 

Así, será el juez local el que selle la suerte de las resoluciones de los organismos fiscales federales, adoptadas por representantes de distintas Provincias (entre ellas, la del magistrado llamado a resolver).

 

Por último y en otro orden de ideas, cabe destacar que si bien la Procuración Fiscal expresa resolver el conflicto negativo de competencia aquí abordado al amparo “del respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales”, no resulta un dato menor indicar que en general las regulaciones procesales de las Provincias (que asignan competencia jurisdiccional) no contemplan entre sus supuestos el de la impugnación de decisiones adoptadas por organismos plurilaterales. Por ende, paradójicamente, la postura adoptada en la materia tanto por la Procuración Fiscal como por la CSJN no hace más que alterar de hecho los esquemas procesales locales, que fueran expresamente reglados en uso de dicha autonomía provincial, imponiendo a la judicatura ordinaria el conocimiento y la decisión de cuestiones no previstas en su ley de forma.

Dr. Leonardo Andrés Behm

Agosto 2.020

 

El Teletrabajo – Dr. Juan Juanco 19 octubre, 2020 23:19

El Teletrabajo – Dr. Juan Juanco

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