Buenos Aires, Sabado, 22 de Julio
17 julio, 2017 23:40 Imprimir

Doctrina

Procedimientos aduaneros – Consideraciones que resguardan el debido proceso (Por: Dr. Horacio Felix Alais)

PROCEDIMIENTOS ADUANEROS – CONSIDERACIONES QUE RESGUARDAN EL DEBIDO PROCESO – UNA PROPUESTA

 

por Dr. Horacio Felix Alais

 

 

En el marco del III CONGRESO DE DERECHO ADUANERO se presentó la siguiente  ponencia:

I- INTRODUCCIÓN.

 

Luego de más de diez años en que se realizara el II Congreso de Derecho Aduanero, y en atención a la experiencia recogida en estos años he considerado prudente y adecuado efectuar una ponencia relativa al módulo de Procedimiento Aduanero.

 

Sabemos que los procedimientos aduaneros se han caracterizado por resultar el mecanismo idóneo a través del cual los intereses, tanto del Fisco como de los usuarios aduaneros, han de ser analizados respetando las garantías del debido proceso, con el objeto de obtener un resultado concreto conforme a derecho.

 

En este desarrollo como sabemos el Código Aduanero implementó los procedimientos a partir de la elaboración de pautas generales aplicables a cada uno de ellos, determinando luego los procedimientos específicos, para regular también el ámbito de actuación ante el Tribunal Fiscal de la Nación como en la esfera judicial.

 

Es indudable que a lo largo de los años, merced algunas reformas que sobre el particular se han implementado, no se han advertido grandes inconvenientes en el funcionamiento del procedimiento.

 

Pero, a pesar de ello, observamos algunas cuestiones que tiene que ser solucionadas ya que están afectado el normal desarrollo de los procesos administrativos.

 

En esta búsqueda es que sugiero algunas propuestas que entiendo han de mejorar sustantivamente el procedimiento manteniendo el nivel de equilibrio entre las partes involucradas y respetando las garantías del debido proceso.

 

Es cierto que este ejercicio intelectual se ha de tratar de realizarlo desde las posibilidades que el actual marco normativo nos ofrece. Inevitablemente algunas cuestiones han de requerir alguna reforma legislativa. No obstante, como ha acontecido con el procedimiento del pago voluntario de multas que fuera el fruto de una ponencia del II Congreso de Derecho Aduanero, es que entendemos que algunas modificaciones que se proponen pueden implementarse con una resolución reglamentaria.

II- OBJETO

 

Conforme a lo expuesto, vamos a analizar desde el punto de vista del procedimiento  tres grupos de inconvenientes que se observan a las que se han de sugerir propuestas para su consideración y posterior evaluación.

 

1- Demoras en la tramitación de los expedientes

 

Uno de los aspectos que más se advierten en el tratamiento de las impugnaciones, repeticiones e infracciones es su dilación en el tiempo en orden a su resolución.

 

Si bien el propio Código Aduanero contempla dos recursos específicos para hacer cesar la excesiva demora conforme a establecido en los artículos 1159 y 1160 del Código Aduanero, de hecho lo que vemos es que existe una práctica generalizada de demora crónica que ha implicado de hecho que el Tribunal Fiscal de la Nación en forma reiterada haya tenido que comenzar a establecer pautas generales de demoras admisibles o justificadas y cuando se está en presencia de verdaderas demoras.

 

Lo paradójico del caso es que el mismo trámite ante el Tribunal Fiscal implica un tiempo de tramitación que se ve cada día que pasa acrecentado por la falta de medios y estructura para atender estos casos, afectando la tramitación de los casos normales que tienen bajo su tutela.

En tal sentido, una alternativa adecuada para evitar estas demoras en la tramitación consistiría en fijar un plazo de tramitación promedio de máxima. Se nos podrá argumentar que esto es imposible de implementar atento a falta de estructura, medios, desigualdad de los planteos que sustentan las impugnaciones.

 

Reconociendo tal circunstancia, no puede de todas formas justificar promedios de tramitación que están en el orden entre los tres y cuatro años.

 

Como consecuencia de lo expuesto estimamos adecuado fijar un plazo de orientación que no puede superar el año contado a partir de la interposición del recurso. El objetivo del plazo será la constitución de una pauta objetiva de tramitación que ha de servir eventualmente al Tribunal Fiscal de la Nación para cuando tenga que resolver amparos por demora o retardo según corresponda, y para que el usuario tenga una pauta del tiempo que ha de insumir la dilucidación de su controversia en sede aduanera.

 

A esta labor ayudaría que el usuario aduanero pudiera contar con un sistema de seguimiento de las actuaciones administrativas abierto a fin de poder tener el control del trámite y poder actuar diligentemente en orden a las necesidades o requerimientos que tengan dichas actuaciones. En este aspecto según la información que disponemos están avanzadas las gestiones iniciadas por el Instituto Argentino de Estudios Aduaneros para que se implemente un sistema como el que se propone.

 

Otra cuestión que se advierte es la excesiva morosidad de aquellas dependencias que tienen que informar aspectos técnicos o realizar constataciones puntuales que son requeridas en estos procedimientos. Como corresponde destacar, no resulta imputable la demora al área específica de la aduana que tienen la responsabilidad de resolver las actuaciones –por ejemplo el Departamento Procedimientos Legales Aduaneros y sus Divisiones- sino a las demás áreas que tienen que suministrar la información específica necesaria para la dilucidación de los expedientes.

Ponencia:

 

Por lo expuesto consideramos adecuado a fin poder empezar a minimizar el impacto de la demora en las tramitaciones de los expedientes afectados a los procedimientos aduaneros la implementación de una reglamentación que tenga por objeto:

a)      Fijar un plazo de 1 (un) año máximo de tramitación. La necesidad de contar con un plazo mayor estará debidamente justificada en atención a la complejidad de la cuestión y la prueba e informas a producirse, pero no podrá exceder de un año más.

b)      Los pedidos de informes necesarios, para realizarse en estas actuaciones, dentro del servicio aduanero, se realizarán en forma de correo interno, con las firmas electrónicas debidamente registradas, sin necesidad de que las actuaciones administrativas tengan que dejar la dependencia originaria que tiene por misión su tramitación. Para aquellos casos en que se tenga que realizar alguna compulsa de documentación por parte del experto aduanero, deberá efectuarse esa labor en forma concreta en el ámbito de la dependencia que tiene afectada las actuaciones administrativas. Será prioridad del funcionario encargado de evacuar el informe realizarlo en el plazo que prudencialmente el instructor o responsable de las actuaciones administrativas considere oportuno establecer.

c)      Se exime de esta obligación aquellas gestiones que deban ser realizadas fuera del ámbito de la aduana para la producción de prueba ya sea que haya sido solicitada por la parte o bien por parte del servicio aduanero.

d)     En el caso concreto del procedimiento de repetición, sin perjuicio de las medidas probatorias que las partes consideren adecuadas y necesarias realizar en orden a demostrar alguna cuestión de hecho o de derecho, el trámite desde el punto de vista administrativo deberá simplificarse en orden a la constatación efectiva del pago del tributo aduanero que se pretende repetir, para lo que bastará la información que en forma electrónica produce el Sistema María, además de la documentación aduanera original, que podrá ser omitida en la medida que esa documentación sea aportada en el recurso por la parte peticionante y la aduana pueda corroborarla o certificarla conforme la información que el propio sistema informático le revela. Esto evitaría las demoras crónicas por falta de localización y posterior agregación de tales documentos.

 

2- El procedimiento para las infracciones

 

Uno de los procedimientos que más inconvenientes tiene en la actualidad es el relativo a las infracciones.

 

Se pueden identificar dos momentos críticos en este procedimiento. El primero de ellos, es el que se produce una vez formulada la denuncia, con motivo del incidente que se genera en orden a la liberación de la mercadería bajo el régimen de garantía. El segundo se refiere al final del procedimiento cuando se dicta el fallo correspondiente.

 

Se dice que es crítico, porque en una discutible práctica operativa, se advierte que cuando una destinación aduanera se encuentra afectada a una denuncia, se involucra a toda la mercadería allí declarada, cuando sucede que no todos los ítems se encuentran afectados a la denuncia, lo que genera pérdida de tiempo y recursos lo que hace que todo se dificulte en orden a su resolución; el otro inconveniente operativo que se presenta, sumado al anterior, es que no se admite por lo general, que se resuelva en forma presta la liberación de la mercadería bajo el régimen de garantía.

 

En realidad, una vez efectuada la denuncia y registrada como tal, con la disconformidad del denunciado –aspecto que se requiere para dar la posibilidad de implementar tal trámite bajo el sistema de pago voluntario- se remiten en el caso de la Aduana de Buenos Aires y de Ezeiza, al Departamento Procedimientos Legales Aduaneros para que intervenga en orden a su competencia específica. En el caso de las Aduanas del interior del país, la situación es más sencilla habida cuenta que si bien la denuncia se cursa al la División Sumarios, el Administrador al resultar juez administrativo, su inmediación permite resolver más rápidamente estas cuestiones.

 

Lo concreto es que advertimos en la práctica que todo este proceso inicial, es burocrático e insumo un desgaste administrativo y de tiempo importante.

 

En efecto, por un lado disponemos de las siguientes alternativas: a) Denuncia que se presta conformidad, y el usuario rápidamente abona la multa mínima determinada y el eventual perjuicio fiscal si es que lo hubiere; b) Como consecuencia de ello dispone de la mercadería una vez cancelada las obligaciones en cuestión; c) En el caso que no se preste conformidad a la denuncia, deberá esperar que las actuaciones administrativas sean remitidas al área correspondiente, y una vez designado instructor, recién se podrá presentar el pedido de liberación de la mercadería bajo el régimen de garantía; d) Determinada la garantía y una vez que esta ha sido constituido se puede disponer de la mercadería, y el trámite normal del sumario continua con la contestación de la vista, la producción de la prueba y el dictado de la resolución final.

 

Respecto del procedimiento indicado en la práctica advertimos inconvenientes que redunda en pérdida de tiempo y la realización de trámites muchas veces engorrosos por una serie de circunstancias que a continuación detallamos: a) Se observa un incremento en las denuncias que se formulan a diario. Muchas de ellas son consecuencias directas de situaciones que en si misma no constituyen infracciones aduaneras a la luz de los antecedentes jurisprudenciales que dispone el servicio jurídico de la aduana; b) En este contexto la posibilidad real que tiene el juez administrativo de desestimar la denuncia o ampliar la investigación en aquellos aspecto que considere necesario conforme al artículo 1090 del C.A. no se cumple en la realidad; c) Se advierte en consecuencia, que se abren sumarios en forma casi automática sin dejar de analizar los fundamentos y los hechos en que se sustancia la denuncia; d) Otra cuestión que se presenta con mucha frecuencia, es que si bien la denuncia afecta a determinada mercadería o a algún ítem declarado, todo queda interdictado a la resulta de la constitución de la garantía, no pudiéndose disponer de la mercadería que es ajena a la denuncia y por ende al sumario; e) Para disponer de la mercadería ajena al sumario pero afectada a la destinación debe ser autorizado en forma expresa por parte del juez administrativo; f) El régimen de garantía, además de las limitaciones expresas que establece el artículo 453 incisos h) e i), al requerir que deba constituirse en dinero en efecto o aval bancario, afectan seriamente esta la posibilidad de disposición de la mercadería, lo cual implica que estas quede en depósitos fiscales generando gastos.

 

En este tema se reconoce que el artículo 453 incisos h) e i) regula un límite y forma de determinación que no puede dejar de ser cumplido, sobre todo cuando establece que el importe de la garantía debe cubrir el máximo de la multa que pudiere corresponder, valor que no podrá superar el valor en aduana de la mercadería en supuesta infracción.

 

En este caso, se advierte una excesiva onerosidad del régimen que sumado al hecho de la limitación de las garantía que son disponibles en esta materia –dinero en efectivo o aval bancario- torna muchas veces imposible liberar la mercadería en estas circunstancias resultando como consecuencia de ello, una alternativa válida el abonar por pago voluntario una multa mínima, que por lo dicho no se puede predeterminar si realmente asiste derecho al fisco o si la conducta imputada era realmente una infracción aduanera.

 

Es en este contexto, que el régimen tiene que tener una observación ya que no puede inducir o justificar que la solución más adecuada sea pagar una multa mínima ya que puede derivar en querer recaudar recursos para el fisco vía procedimiento para las infracciones, con lo cual se desnaturaliza el régimen infraccional.

 

En cuanto al segundo problema que enunciamos al comienzo de este punto, si bien no tiene incidencia directa con el procedimiento no deja de ser una consecuencia del actual sistema.

En efecto, se ha señalado que conforme al actual régimen de garantía por sus limitaciones, muchas veces impide que durante la sustanciación del sumario pueda ser liberada la mercadería.

 

Esto implica que durante un tiempo muy prolongado la mercadería quede en un depósito fiscal que como es sabido son operados comercialmente por empresas privadas o bien por concesionarias del Estado Nacional.

 

En este sentido, si se tiene sentencia condenatoria como absolutoria, el régimen del tratamiento de esta situación por parte de los depósitos fiscales es concreta: van a pretender cobrar por el servicio de depósito prestado hasta ese momento.

 

Existe en este punto un artículo del Código Aduanero que es resistido por las empresas comerciales aludidas y que consideramos tiene que tener una implementación práctica que a la fecha no se ha producido.

 

Recordemos que el artículo 1042 del C.A. dice que: “1- Cuando en los procedimientos para las infracciones, para los delitos o de impugnación se desestimare la denuncia, se sobreseyere o se absolviere respecto del ilícito imputado o se hiciere lugar a la impugnación del interesado no se tributará tasa de almacenaje por la mercadería que se encontrare en depósitos fiscales afectada a tales procedimientos, desde la fecha de iniciación del procedimiento hasta diez días después de la fecha en que quedare ejecutoriada la aludida resolución. 2- Si la resolución definitiva fuere condenatoria o rechazare la impugnación del interesado, la tasa aplicable se calculará sobre la base de la escala mínima correspondiente a la mercadería de que se tratare, durante la sustanciación del procedimiento y hasta diez días después de la fecha en que quedare ejecutoriada la aludida resolución”.

 

Como consecuencia de lo expuesto, se desprende en forma clara que para las mercaderías afectadas y que queden depositadas en estos recintos fiscales, si el resultado de las actuaciones que han impedido su liberación es favorable al imputado o interesado, no debe abonar tasa de almacenaje; por el contrario sino resulta favorable tiene derecho a que se le calcule por el tiempo transcurrido sobre la escala mínima correspondiente.

 

En la práctica sucede que las empresas de depósito fiscal para el supuesto del apartado 1 del artículo 1042 se niegan a cumplir con ello argumentando que este artículo no resulta de aplicación para ellos, que tuvieron la posibilidad de liberar la mercadería bajo el régimen de garantía, y eventualmente que se trasladare la mercadería al depósito de secuestros de la Aduana. En el caso del apartado segundo aplican la tarifa plena que corresponde a esa mercadería.

 

Ya hemos señalado las dificultades que se presentan: por un lado el elevado costo de una garantía que impide liberar a plaza, y por el otro, la falta de servicio por parte de la aduana respecto del depósito de secuestros, aclarando que en muchas jurisdicciones ni siquiera cuenta con uno.

Ponencia:

 

Conforme a los inconvenientes expuestos se propone y recomienda:

 

Implementar una reglamentación general que tomando como base lo establecido en este procedimiento tenga por objeto:

a)      Ante la formulación de una denuncia por el área operativa correspondiente, en la medida que se encuentre mercadería afectada, se procederá a liberar aquella que resulte ajena de la denuncia sin más trámite, interdictándose aquella que efectivamente sea la denunciada;

b)      En esa situación ante el pedido expreso de liberación bajo el régimen de garantía efectuado por el Despachante de Aduana o el Importador/Exportador, se determinará conforme a las normas reglamentarias vigentes, el importe de la garantía a aplicar, y una vez registradas se dispondrán sin más trámite la liberación de la misma, sin perjuicio de las extracciones de las muestras que resulten necesarias. En esta actuación será responsabilidad del Administrador de la Aduana competente disponer de los medios para la realización de esta labor en un plazo que no podrá exceder de 3 (tres) días.

c)      Recién una vez concluido el este incidente se remitirán las actuaciones al área competente para que intervenga en la sustanciación del sumario.

d)     Recibida la denuncia en estas condiciones, la División Sumarios o el Departamento Procedimientos Legales Aduaneros, deberá considerar en forma sumaria si la denuncia debe ser desestimada en orden a su verosimilitud, seriedad o cuando se considere que los hechos no configuren una infracción aduanera a tenor de los antecedentes jurisprudenciales existentes en la materia, o de los criterios operativos preestablecidos por la aduana a través de las áreas técnicas.

e)      Para el caso que se considere que no existe mérito para actuar conforme al punto anterior se procederá a abrir el sumario.

f)       La garantía a constituir ante el servicio aduanero, deberá cubrir el importe de la eventual multa mínima que pudiere corresponder conforme a la escala punitiva prevista para la infracción objeto de imputación. Este importe podrá adecuárselo teniendo en consideración los antecedentes infraccionales que tenga el imputado en el Registro de Infractores.

g)      A esta garantía deberá adicionarse igualmente la correspondiente a las diferencias que por tributos pudieran estar en juego en el sumario.

h)      La garantía a constituirse para obtener la liberación de la mercadería en infracción deberá limitarse a esta en forma exclusiva y nunca podrá exceder del valor en aduana de ella.

i)        Cada vez que una mercadería ingresada a un depósito fiscal sea este de administración estatal o privada, y que fuera objeto de una denuncia por algún ilícito aduanero, o estuviera afectada a un recurso de impugnación, deberá notificar el servicio aduanero a esa empresa para que tome debida nota de tal situación;

j)        Si la parte afectada no iniciara el trámite de liberación bajo el régimen de garantía dentro del plazo de los 5 (cinco) días de notificada la denuncia o interpuesto el recurso de impugnación, la empresa administradora del depósito fiscal notificará en forma fehaciente al interesado y al servicio aduanero para que retire la mercadería al depósito de secuestros que tendrá la aduana; en el caso que no exista un depósito de secuestros por parte de la dependencia aduanera en esa jurisdicción, dispondrá esa empresa de depósito de un sector específico para almacenar las mercaderías alcanzadas por actuaciones administrativas.

k)      Si a pesar de esta notificación la interesada no retirare la mercadería se aplicará la tasa de almacenaje mínima en los términos del artículo 1042 aparado 2 del C.A.

 

3- Finalización de las causas en sede administrativa o judicial

 

Por último, resta tratar un tema que tiene que ver con la culminación de las causas que han tramitado en sede del Tribunal Fiscal de la Nación luego de haber también finalizado su etapa judicial.

 

En este caso la complicación que se advierte, está dada en los casos en que tenemos sentencias que han quedado firmes y resultan favorables al Estado Nacional y no pueden ser canceladas hasta pasado un tiempo importante en que las actuaciones administrativas son entregadas a la aduana y esta a su vez confecciona la liquidación final.

 

La experiencia señala que el trámite destinado a la cancelación tanto de tributos como de multas, es lento y muchas veces demora un tiempo prolongado lo que perjudica al usuario ya que comienzan a devengarse intereses en lo que las multas se refiere, y continúan devengándose los intereses por los tributos.

Ponencia:

 

En este sentido consideramos que sería adecuado instrumentar un sistema que permita instalar una Terminal del Sistema Informático que utiliza la Aduana y con la supervisión de personal aduanero, en el Tribunal Fiscal de la Nación que tenga por objeto posibilitar la cancelación de estas obligaciones firmes.

 

La ventaja que se propone está a la vista. Se evitaría un dispendio administrativo importante, se posibilitaría realizar un pago directo conforme el mecanismo actualmente vigente de pago electrónico, y de liquidar los accesorios en forma directa.

 

Para el caso que este evento cancelatorio no fuera realizado, se procedería a la devolución de las actuaciones en la forma que se utiliza en la actualidad para la continuación del trámite de ejecución.

 

Pero en todo caso lo que se pretende es dar una facilidad al contribuyente que quiere cumplir con el servicio aduanero en forma presta y sin tener que afrontar mayores intereses que se producen exclusivamente por la morosidad que tienen el sistema en orden a poner a su disposición las actuaciones para realizar la liquidaciones y efectuar el pago de lo debido.

 

Dr. Horacio Felix Alais

Julio 2007

 

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