La normativa internacional como limite al espacio de política pública para el desarrollo industrial – Dr. Crhistian Leroux

LA NORMATIVA INTERNACIONAL COMO LIMITE AL ESPACIO DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL

“Hacia una Política Industrial Inteligente”

por Dr. Crhistian Leroux

El siguiente trabajo se orienta a dilucidar cuál es el espacio político actual (Space Policy) con el que cuentan los Países en Desarrollo (PD) y Países Menos Adelantados (PMA) para implementar políticas públicas orientadas al desarrollo industrial.

La metodología utilizada se basa en primer lugar en interpretar las propuestas modificatorias a los Acuerdos sobre “Subvenciones y Medidas Compensatorias” (SMC) y “Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio” (MIC o TRIMs en inglés), elaboradas por los PD y los PED y/o PMA en el marco de las Negociaciones sobre Reglas de la OMC. De allí surge la contraposición de 2 paradigmas “la no discriminación” defendido por los PD y “la flexibilidad” abogado por los PED y PMA.

En segundo lugar se intenta explorar las restricciones normativas existentes en los acuerdos multilaterales y bilaterales, que obstaculizan de algún modo la implementación de una política industrial desarrollista impulsada por un Estado nuevamente en escena en la región luego de la era “Post-Consenso de Washington”.

Por último se analiza la interacción entre los Acuerdos sobre SMC y MIC a los efectos de aportar claridad a ciertos conceptos ambiguos como los “incentivos”, los “requisitos de desempeño”  y las “medidas sobre inversiones que afectan al comercio” dado que son conceptos vitales a la hora de diseñar una política pública orientada al desarrollo económico.

Es importante comenzar el trabajo con un interrogante básico ¿es el actual sistema multilateral de comercio funcional a los objetivos de desarrollo económico de los Países en Desarrollo (PED) y Países Menos Adelantados (PMA)?.

Dicho interrogante se analiza observando el nuevo paradigma sobre el rol del Estado en el contexto de las nuevas estrategias de desarrollo y el actual hincapié en el desarrollo social.

Así el objetivo es analizar bajo qué modalidad las negociaciones comerciales multilaterales en el marco de la OMC crearon y pueden seguir generando limitaciones o restricciones para el uso de herramientas para el desarrollo industrial, reduciendo como consecuencia el espacio de política disponible para los PED y PMA en este campo.

I.- INTRODUCCIÓN

En sus orígenes toda política es nacional, pero hay valores nacionales (riqueza, empleo y medio ambiente) que pueden maximizarse a través de la cooperación internacional; un ejemplo de ello lo constituye la propuesta presentada por el Grupo Africano al “Grupo de Negociaciones sobre Reglas”[1] de la OMC. Dicha propuesta introduce como un valor esencial al Acuerdo sobre “Medidas relativas a Inversiones relacionadas con el Comercio “ (MIC/TRIMS) la “cooperación entre países en desarrollo Miembros”.

II.-LA DISCUSIÓN SOBRE POLÍTICA INDUSTRIAL

Luego de las políticas elaboradas como consecuencia del “consenso de Washington” se debería prestar atención a la modalidad de integración exitosa de Asia Oriental, basada en políticas de acumulación de capital, promoción del cambio tecnológico y apertura gradual/discriminada hacia los mercados internacionales.

Los desafíos a la elaboración de políticas orientadas a la actualización tecnológica y el cambio estructural que requieren los países en desarrollo se encuentran fuertemente condicionadas por el escenario económico internacional que presenta, entro otras, las siguientes características:

a-Integración global de la producción (mediante cadenas internacionales de suministro)

b-Aceleración del cambio tecnológico

c-Sistema de reglas internacionales limitativo.

Podríamos interpretar que con la finalidad de afrontar dicho desafío emergen 2 posturas o paradigmas. Por un lado el paradigma “neoliberal” y por el otro el “estructuralista”.

El “neoliberal”, a grandes rasgos, propone la liberalización y la integración plena en la economía internacional. Niegan los efectos de las políticas activas en el desarrollo económico de Japón, Corea y otras economías asiáticas de reciente industrialización.

Así el período aprendizaje de las empresas al iniciar nuevas actividades debería ser tratado como un costo fijo que la industria recuperará cuando sea rentable.

Por último consideran que las reglas de la OMC que evolucionaron durante los últimos 50 años son fundamentales para evitar políticas de “empobrecer  al vecino”.

El “estructuralista” propone la intervención del Estado para impulsar o permitir el cambio estructural.

Las consecuencias de políticas basadas en el “consenso de Washington” pueden observarse empíricamente si se compara el desempeño industrial de América Latina (en 1980 – 49% de los PED y en el 2.000- 22%)  y el Este Asiático (pasó del 29% al 58%) según Lall.

En ésta instancia del trabajo no deja de ser interesante formular el siguiente interrogante:

¿Porqué es necesario un rol activo del Estado?

Los motivos deberían ser los siguientes:

1-      La innovación y diversificación de la producción son condiciones para el crecimiento productivo. El costo de “descubrir” la nueva actividad debería protegerse mediante subsidios. (Chang, Rodrick y Hausmann)

2-      Regular el nivel de inversión en tecnología, donde en oportunidades se requiere un fuerte nivel de inversión y en algunos casos simultáneas de gran escala. (ejemplo: los modelos de desarrollo basados en el “big push” y enfoques de cluster)

Los trabajos más recientes que favorecen una política industrial activa reconocen la necesidad de adoptar un enfoque intermedio entre los neoliberales y estructuralistas, basado en una “política inteligente”.

¿Cuáles son los instrumentos para elaborar una política de desarrollo?

En base a las experiencias exitosas de Japón, Corea, Taipei Chino, Singapur, Tailandia y Malasia los instrumentos podrían ser los siguientes:

-Subsidios para afrontar los costos de “descubrimiento”

-licenciamiento de inversiones

-regulación de las inversiones

-requisitos de “joint venture”

-reglas de contenido local

-incentivos a la profundización tecnológica

-aranceles

-requisitos de desempeño exportador

-financiación del riesgo

-bancos de desarrollo

-investigación y desarrollo

III-LAS LIMITACIONES AL ESPACIO DE POLÍTICA PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL

Como “espacio de política” (Policy Space) entendemos el universo de opciones de acción gubernamental para lograr un determinado objetivo de política pública, en este caso el desarrollo industrial.

Sin embargo surge necesario dilucidar cuáles son efectivamente las normas internacionales que restringen el espacio político. Por lo tanto analizamos las normas limitantes a nivel multilateral mediante algunos acuerdos OMC y a nivel bilateral mediante la proliferación de los denominados Tratados sobre Promoción y Protección Recíproca de Inversiones (TPPRI o BITs en inglés).

–Limitaciones impuestas por Normas Internacionales

La crítica a las actuales reglas del sistema multilateral de comercio nacen de la comprobación en distintos estudios empíricos ( Chang)[2],de que muchas opciones de política que actualmente están limitadas por los acuerdos OMC fueron utilizadas con éxito por parte de los actuales países desarrollados en sus etapas de “catch-up” industrial.

–Restricciones impuestas por el Sistema Multilateral de Comercio regido por la OMC

Se mencionan a continuación los Acuerdos emergentes de la Ronda Uruguay que generan mayores limitaciones a las políticas públicas de tinte desarrollista.

Por dicho motivo corresponde analizar el “Acuerdo sobre Medidas sobre Inversión relacionadas con el Comercio” (MIC/TRIMs), el Acuerdo sobre “Subvenciones y Medidas Compensatorias” (SMC), la relación entre ambos, el Acuerdo sobre “Comercio de servicios” (GATS), el Acuerdo sobre Propiedad Intelectual (TRIPS) y finalmente los “Tratados sobre Promoción y Protección Recíproca de Inversiones” (TPPRI).

1-Acuerdo sobre “Medidas sobre Inversión relacionadas con el Comercio”MIC/TRIMS:

La imposición de “requisitos de desempeño” a la IED tiene como objetivo fundamental asegurar que el país receptor pueda capitalizar el efecto “derrame” de las inversiones. Por ejemplo para generar vínculos entre la industria extranjera y los proveedores nacionales de insumos.

Desde el Acuerdo sobre las MIC el espacio para generar vínculos positivos y efectos derrame se redujo.

Se requeriría entre otras cosas vincular los procesos de inversión con objetivos de exportación con tramas productivas sólidas por el contenido de valor agregado local lo cual acentuaría el efecto multiplicador.

Un estudio de UNCTAD (2006)[3] señala que la imposición de “requisitos de desempeño” sobre IED fue una medida clave para aumentar el valor agregado local y la integración “hacia atrás” en la cadena productiva, en particular en la industria automotriz.

Autores como Kumar y Chang[4]sostienen que los “requisitos de desempeño” maximizan la contribución de la inversión para el desarrollo. Postulan que la evidencia histórica muestra que tanto los países desarrollados como los países de industrialización reciente del Este Asiático utilizaron éstas herramientas en sus procesos de industrialización.

Se observa que los países desarrollados fueron reemplazando los “requisitos de desempeño” con medidas de política comercial acordes con la OMC. Ejemplos son las regulaciones “destornillador”(UE) que controlan las importaciones de partes y componentes de sus socios comerciales y otro son la aplicación de las “reglas de origen”(USA en el NAFTA) que aseguran el contenido mínimo local en acuerdos preferenciales.

2- Acuerdo sobre “Subvenciones y Medidas Compensatorias” (SMC):

Las limitaciones más importantes pueden centrarse en:

a-la “especificidad”: afecta a la naturaleza selectiva de las acciones de política industrial cada vez más justificada por los avances tecnológicos.

b-la “Prohibición”: que implica la imposición de condiciones al desempeño exportador o al uso de productos de fabricación local.

Un estudio conjunto de la Secretaría de la OMC y UNCTAD (2006)[5] considera que la diferenciación entre las clases de subsidios favorece a los países desarrollados, dado que los mismos concentran la mayor cantidad de subsidios en actividades donde los mismos son “no recurribles” (ej: la Investigación y Desarrollo  “I +D”)

Sin embargo en la práctica no es tarea fácil diferenciar entre las clases de subsidios (prohibidos, recurribles o  no recurribles) por lo tanto existe un margen para que los PED y PMA puedan diseñar “subsidios” sin contravenir las disciplinas de la OMC.

3-Relación entre el ASMC y el MIC:

Un análisis correcto del vínculo entre los Acuerdos sobre SMC y MIC no puede llevarse a cabo con éxito sin antes clarificar la terminología de los vocablos “incentivo a las inversiones” y “medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio”.

A-Ambigüedad en los términos “incentivo a las inversiones” y “medida en materia de inversiones relacionada con el comercio”

En la actualidad no existe una definición consensuada de “medida en materia de inversión relacionada con el comercio” y el anexo del Acuerdo MIC simplemente es ilustrativo.

Sin embargo de los estudios conjuntos UNCTAD/OMC surge un patrón común por el cual se identifican a las “mic” como medidas de prescripción de contenido local, prescripción de nivelación y prescripción de ventas al mercado interno. También se las denomina “prescripciones de resultado” o “requisitos de desempeño”.

En base a lo expuesto nos encontramos ante la ambigüedad de un término clave como “requisito de desempeño”, el cuál podría ser definido como una “mic” (en una etapa pre-establecimiento de la inversión) o eventualmente como un “subsidio” (en una etapa post-establecimiento) aplicando como consecuencia indistintamente las disciplinas de los acuerdos MIC o SMC  de la OMC.

Así tanto la ambigüedad como la falta de consenso en las terminologías nos conduce al siguiente razonamiento: un “requisito de desempeño” gozaría de un status de “mic” hasta tanto no pueda ser catalogado como “subvención”.

Siguiendo el razonamiento descrito un “requisito de desempeño de contenido local” (necesario para elaborar una política de desarrollo) continuará bajo el ámbito de aplicación del Acuerdo MIC hasta tanto no sea calificado como “subvención” y extrapolado al Acuerdo sobre SMC.

B-Las posturas de los Países Desarrollados y de los Países en vías de desarrollo/ Países Menos Adelantados”

Las posturas sostenidas por los PD vs PED/PMA, en el seno de las negociaciones de la Ronda de Doha, se podría sintetizar en la colisión de los siguientes paradigmas “no discriminación” y “flexibilidad”.

Sin embargo es interesante prestar atención a las posibles causas que originan la diversas posturas.

En primer lugar podría ser la ausencia de un acuerdo multilateral en materia de inversiones, generando :

A- falta de garantía a los Países Desarrollados ante la aplicación del principio de “trato no discriminatorio” (acorde con el Trato Nacional) en sus inversiones;

B- incertidumbre de los PED y PMA en cuanto a la “flexibilidad” para elaborar políticas nacionales de desarrollo económico.

En segundo lugar y como consecuencia de la primera, la ya mencionada ambigüedad de los términos “incentivo a la inversión” y “medida en materia de inversiones relacionada con el comercio”.

Dicha ambigüedad sin lugar a dudas podría generar un extenso debate en el cuál ambas posturas se enfrentarían para lograr una definición acorde a sus pretensiones.

a) Los Países Desarrollados orientan sus esfuerzos para extender el ámbito de aplicación del ASMC, por ejemplo a través de una propuesta de modificación del art 3 “subvenciones prohibidas” que incorpore el requisito del art III del GATT (TN)[6], de modo de incluir a las “mic” dentro del concepto de “subvenciones prohibidas”.

b) Los PED y PMA, por su lado, intentarían ampliar el art 3 (excepciones) y el art 4 (Países en desarrollo Miembros)[7] del Acuerdo MIC/TRIMS de manera de fortalecer el acuerdo y ganar flexibilidad para elaborar políticas de desarrollo, rechazando lógicamente las propuestas de ampliación del ASMC.

Por lo tanto podemos esbozar algunas reflexiones:

A-    Las propuestas de modificación a los acuerdos (SMC y MIC) en el marco de la OMC tienden a ser un reflejo de ambas posturas donde se enfrentan los principios de “no discriminación”[8] y de “flexibilidad para el desarrollo”[9].

B-    Se observa una intención de hacer prevalecer el ámbito de aplicación de un acuerdo sobre el otro, reduciendo así el vacío legal multilateral en materia de inversiones.

C-    Como consecuencia de los razonamientos expuestos en los puntos A y B, emergen nuevos interrogantes jurídicos:

1-¿Cuál es el status jurídico de un “incentivo a la inversión y/o requisito de desempeño” mientras no sea considerado “subsidio”? ¿es definido como una “mic”?

2- Si es considerado efectivamente una “mic” (y se aplican las disciplinas del acuerdo MIC) hasta tanto no sea considerado “subsidio”, entonces en definitiva un “requisito de desempeño”es un “subsidio” en potencia con aplicación provisoria de las disciplinas del Acuerdo MIC.

3-Deberíamos interpretar que las disciplinas del Acuerdo MIC se aplican a un “incentivo a la inversión” y/o “requisito de desempeño” temporalmente o bajo una modalidad provisoria hasta tanto no sea clasificado como “subsidio”. Pero entonces ¿cuáles son los efectos jurídicos emanados del Acuerdo MIC (ej: excepciones del artículo  3 y artículo 4) cuando un requisito de desempeño se convierte en “subsidio”?

Por último resta decir que desde el punto de vista de las limitaciones normativas (niveles de exportación o contenido local) los países exportadores de capital se encuentran doblemente cubiertos.  Antes de realizar la inversión (pre-establecimiento) ante una de las medidas descriptas pueden ampararse en el Acuerdo MIC + TPPRI, luego de efectuar la inversión (post-establecimiento) pueden amparase en el ASMC + TPPRI.

4- Acuerdo sobre “Propiedad Intelectual” TRIPs

Es uno de los más controvertidos dado que determina el modo  de apropiación de la tecnología, sus implicancias para la transferencia de tecnología y, como consecuencia, para la industrialización.

5- Acuerdo sobre “Comercio de Servicios” GATS

Es en éste acuerdo donde los países desarrollados no quieren perder su preciado “margen de maniobra” para otorgar subsidios, aunque algunos autores sostienen que subsidian la Investigación y Desarrollo (I+D) dado que el actual marco normativo de la OMC se los permite, es decir es una política legítima dentro de los acuerdos.

Sin embargo el GATS, aún cuando trata el tema servicios, limita mediante la modalidad 3 de “presencia comercial” la Inversión Extranjera Directa.

6-Restricciones impuestas por los “Tratados sobre Promoción y Protección Recíproca de Inversiones” (TPPRI)

Los “Tratados sobre Promoción y Protección Recíproca de Inversiones” pueden generar mayores limitaciones, sobre todo si son acuerdos del tipo TRIPs plus o TRIMs plus que impongan límites no regulados a nivel multilateral.

Podrían considerarse instrumentos de análisis a los efectos de vislumbrar cuáles son las potenciales limitaciones a nivel multilateral. Así un estudio pormenorizado de los TPPRI de los países desarrollados (UE y USA) y la agenda de la OECD podría ser útil.

En lo que respecta a nuestro país resulta de suma importancia destacar que en el ámbito bilateral la República Argentina firmó 58 TPPRI (vigentes) y se convirtió en el número 1 del ranking de países con mayores demandas ante el CIADI con 46 (inversor-estado), según lo establece un estudio de la UNCTAD “Latest Development in Investor-State Dispute Settlement” 2008.

Por lo expuesto consideramos útil analizar las tendencias que presenta el actual “Sistema de Acuerdos Internacionales de Inversión” según lo dictaminado en la Reunión de Expertos desarrollada en UNCTAD en 2007, de la cual surgió que el referido sistema reuniría las siguientes características:

1- Es “universal”, puesto que intervienen todas la regiones.

2- Se encuentra fuertemente “atomizado”, ya que está compuesto por miles de acuerdos carentes de un sistema coordinado.

3- Es “multi-nivel”, puesto que el sistema se compone de acuerdos a diversos niveles, multilateral, regional, plurilateral y bilateral que pueden superponerse unos con otros.

4- Es “multifacético”, puesto que cubre no sólo inversiones sino también materias tales como servicios, comercio, propiedad intelectual, movimiento de personas, medio ambiente, estándares laborales, políticas industriales y otros.

5- El sistema es “innovador” dada su rápida evolución. Podemos citar como ejemplo un grupo de Acuerdos que incluyen revisiones de varios estándares tales como el “trato justo y equitativo” y la “expropiación indirecta” entre otros.

Por último,  resta mencionar que por una parte la evolución demuestra que el “sistema de AII” es flexible para reaccionar frente a los nuevos desafíos, tales como las políticas públicas frente a la inversión y, por el otro, no debe sorprendernos que el alto nivel de atomización del “sistema” provoque que los países intenten buscar sus soluciones de manera individual generando como consecuencia un fuerte impacto negativo en la “coherencia” del mismo.

IV CONCLUSIONES

A modo de conclusión se comenta brevemente la posición actual de los PED y los PMA en los diversos ámbitos de regulación, con la finalidad de potenciar la dimensión del desarrollo en las negociaciones comerciales internacionales futuras.

En primer lugar se destaca la necesidad imperiosa de adoptar una “política industrial inteligente”[10], es decir capaz de maximizar los espacios normativos vigentes en el sistema de acuerdos internacionales de inversión.

Obviamente dicha política debería ir acompañada de una “política coherente”[11] en la negociación futura de los acuerdos, evitando las superposiciones y contradicciones de acuerdos precedentes que limiten el margen de espacios para la implementación de políticas industriales activas.

En segundo lugar, convenimos que en sus orígenes toda política es nacional, pero hay valores nacionales (riqueza, empleo, desarrollo y medio ambiente) que pueden maximizarse a través de la cooperación internacional (ejemplo la propuesta del Grupo Africano que adiciona al artículo 3 de excepciones al MIC la “cooperación entre países en desarrollo Miembros”[12]) y otros que pueden minimizarse a través de propuestas que amplían las subvenciones prohibidas (ejemplos la propuesta de la UE de ampliar el ámbito de aplicación del artículo 3.1 b “subvenciones prohibidas” del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas compensatorias o la prohibición establecida en acuerdos Bilaterales de Inversión de establecer “requisitos de desempeño”)

Por lo tanto en el ámbito multilateral, sería conveniente apoyar las propuestas de modificación al MIC elaboradas por Brasil e India[13] y el Grupo Africano, dado que las mismas imponen un marco de “flexibilidad” imprescindible para los objetivos de los PED y PMA. A su vez resultaría oportuno rechazar las propuestas de extensión del ámbito de aplicación de las “subvenciones prohibidas” en base al ASMC elaboradas por la Unión Europea y los Estados Unidos de América.

En tercer lugar, en el ámbito regional sería favorable capitalizar la flexibilidad existente en cuanto a la imposición de los “requisitos de desempeño”, y al mismo tiempo incorporar cláusulas de “desarrollo” y “promoción de las inversiones” vinculantes. Es decir inclinar la tendencia excesiva de imposición de obligaciones hacia los países receptores incorporando cláusulas vinculantes de desarrollo (ej: asegurando un nivel mínimo de flujo de inversión) hacia los países exportadores de capital.

En cuarto lugar, a nivel bilateral utilizar con el máximo provecho la tendencia global de la “renegociación de los TBI”. Dicha tendencia incluso genera el espacio óptimo para incorporar en las futuras negociaciones de TBI cláusulas de “salvaguarda al interés público” o de “políticas de desarrollo”.

En quinto lugar, explorar la posibilidad de utilizar los “proyectos de inversión” o las “condiciones para otorgar proyectos de inversión por parte de los gobiernos” como instrumentos viables para orientar la inversión a determinados sectores industriales o regiones. Dichos “proyectos de inversión” no se encuentran regulados por el ASMC, puesto que el mismo solo es aplicable al comercio de bienes producidos con la salvedad del Anexo IV.[14]

Por último, explotar los beneficios de la “evolución” e “innovación” del actual Sistema de Acuerdos Internacionales de Inversión mediante la incorporación de nuevas cláusulas orientadas al desarrollo y a la defensa del espacio público necesario para la implementación de políticas industriales activas.

Dr. Christian Leroux

Agosto 2008

Abogado. Asesor de la Dirección Nacional de Política Comercial Externa del Ministerio de Economía y Producción. Las opiniones vertidas por el autor en este artículo son a título personal y no comprometen al Gobierno de la República Argentina.

BIBLIOGRAFIA

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