Buenos Aires, Sabado, 18 de Noviembre
12 julio, 2017 8:25 Imprimir

Transporte fluvial como eje estratégico de desarrollo económico (segunda parte)

 

 

Lee también la “Primera Parte” del presente articulo

 

El 16 de noviembre de 2016 el Senado aprobó por unanimidad de los 62 senadores presentes un proyecto de ley sobre “Desarrollo de la Marina Mercante Nacional y la Integración Fluvial Regional” y un proyecto de ley sobre “Régimen de Promoción de la Industria Naval Argentina”.  Ambos proyectos fueron conjuntamente considerados por el Senado y remitidos a la Cámara de Diputados de la Nación para su revisión.


Proyecto de ley sobre el Desarrollo de la Marina Mercante Nacional y la Integración Fluvial Regional

 

El objeto de la ley con media sanción del Senado es, básicamente, fomentar la integración regional en la Hidrovía Paraná-Paraguay, en el río Uruguay y en los espacios marítimos; fomentar el desarrollo de la marina mercante; aumentar la participación de la flota argentina en la Hidrovía; generar fuentes de trabajo y fomentar la incorporación a la bandera de buques construidos en el país.

 

Encomienda al Poder Ejecutivo promover el cumplimiento del artículo 7 del Acuerdo de Transporte Fluvial en la Hidrovía. Esta disposición del Acuerdo requiere la compatibilización de normas nacionales con la normativa de la Hidrovía.

 

La ley beneficiaría a los armadores nacionales que operan buques mercantes, excluyéndose a algunos tipos de buques taxativamente indicados.

 

Para ser considerado “armador nacional” y, por lo tanto, beneficiario de la ley proyectada, además de los requisitos exigidos por la Ley de la Navegación y por el REGINAVE, será necesario tener domicilio permanente en el país, en el caso de las personas físicas, y su constitución en el país en el caso de las personas jurídicas.  El proyecto dispone que no podrán acceder a la condición de armador nacional quienes mantengan cualquier tipo de deuda o controversia con el Estado Nacional ni quien realice actividades de juegos de azar.

 

El proyecto con media sanción del Senado establece beneficios fiscales y la eliminación de tributos aduaneros durante siete años para la importación de buques, y de insumos y repuestos para buques.

 

El proyecto también pretende agilizar el trámite para la incorporación de buques a la matrícula nacional y para su baja.

 

Los buques importados bajo el régimen de la ley proyectada, deben ser reparados, alistados o modificados por astilleros y talleres navales que desarrollen su actividad en la Argentina, si estos “se comprometen a realizar los trabajos en precios y tiempo razonables” (es de esperar que este deber sea precisado por vía reglamentaria).

 

El proyecto permite a los armadores nacionales arrendar buques de bandera extranjera de no más de 10 años de antigüedad si son marítimos, ni de 15 años si son fluviales.  Estos buques recibirán el tratamiento de buques de bandera argentina.  Se admitirían diversos tipos de buques: buques destinados al transporte de pasajeros y/o vehículos, dragas, remolcadores de tiro, remolcadores de empuje, buques para transporte de cargas, embarcaciones de apoyo para tráficos marítimos y fluviales, y pontones grúa, indicando diversos tonelajes, potencias de máquinas, esloras, capacidad de izado.  También se indican plazos para el arrendamiento y se establecen relaciones o porcentajes entre los buques argentinos en servicio de cada armador nacional o de colocación de órdenes de construcción en astilleros locales, y los buques extranjeros arrendados.

 

Las tripulaciones deberán ser argentinas y el contrato de ajuste se regirá por la ley y convenios colectivos de trabajo argentinos.

 

Tanto los capitanes como los prácticos limitarían su responsabilidad civil frente a terceros al monto equivalente a cinco salarios brutos mensuales correspondiente al cargo de capitán de un buque tanque mayor a 25.000 TRB, salvo que “se comprobase culpa grave o mala conducta intencionada”.

 

Respecto de los buques alcanzados por el régimen de la ley no regiría la prohibición de contratar seguros en el extranjero.

 

Con respecto al flete correspondiente a las cargas transportadas, se prevén beneficios fiscales para ellas.

 

En caso de promulgarse este proyecto de ley, quedaría derogado el régimen de la marina mercante actualmente en vigencia en virtud del Decreto N° 1010/2004 (vigente en virtud del Decreto N° 1022/2006).

 

Proyecto de ley sobre el Régimen de Promoción de la Industria Naval Argentina

 

El objeto de la ley con media sanción del Senado es, básicamente, el desarrollo y crecimiento de la industria naval de manera participativa y competitiva, la creación de fuentes de trabajo, y la promoción e incentivo del diseño, la ingeniería, la reparación, la transformación y la construcción de buques.

 

Se crearía un Registro de Astilleros, Talleres y Estudios de Ingeniería Naval radicados en la Argentina.  Entre otros requisitos, las personas físicas que se inscriban deberán tener domicilio real en la Argentina y las personas jurídicas deberán estar constituidas en el país.

 

La importación de insumos, partes, piezas y componentes nuevos, sin uso, que no se produzcan en el país, quedarían exentos de derechos de importación.

 

Los trabajos en buques argentinos y en buques extranjeros con tratamiento de bandera argentina, deberán ser realizados por astilleros, talleres y estudios de ingeniería inscriptos en el Registro.  La autoridad de aplicación, que sería determinada por el Poder Ejecutivo Nacional, podrá eximir de esta obligación cuando se acredite la imposibilidad de realizar los trabajos en el país.

 

Se constituiría, con una duración de 15 años, un Fondo para el Desarrollo de la Industria Naval Nacional (FODINN), con el objeto de incorporar infraestructura, equipamiento y tecnología en los astilleros y talleres navales locales, y la prefinanciación por ellos de la construcción de buques y artefactos navales.

 

A los efectos de la prefinanciación de buques se aceptarán como garantías, entre otras, la hipoteca naval de los buques en construcción.

 

Los armadores nacionales podrán acceder al régimen de leasing, que deberá ser implementado a través del Banco de la Nación Argentina y administrado por Nación Leasing.

 

Se establecería un régimen fiscal promocional.

 

Ambos proyectos de ley sancionados por el Senado han sido remitidos a la Cámara de Diputados para su revisión.

 

Marco jurídico:

 

En el ANEXO 8.1 se incluye una recopilación de la normativa directamente aplicable para la realización del análisis del marco jurídico que se presenta a continuación.

 

Regulaciones, normas aduaneras y otras:

 

La legislación fluvial se rige, en términos generales, por las disposiciones acordadas en convenios, tratados y acuerdos internacionales, y por la legislación propia de los países ribereños, en la que no afecta una norma internacional.

 

En este sentido, para el escenario fluvial en estudio, se han elaborado acuerdos, disposiciones legales y regulaciones nacionales, cuya aplicación afecta de una manera u otra la manipulación y operación de granos como carga a ser transportada con destino al mercado internacional.

 

El más importante y de vigencia actual para efectos de la presente consultoría, es el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay – Paraná, firmado en el marco del, ya mencionado, Tratado de la Cuenca del Plata de Brasilia de abril de 1969, e integrado por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, que rige desde el año 1995, en todo el ámbito de la misma que se especifica en su Artículo 2°.

 

Según se expresa en el Artículo 1°, el objeto del Acuerdo es “facilitar la navegación y el transporte comercial, fluvial y longitudinal en la Hidrovía Paraguay – Paraná, mediante el establecimiento de un marco normativo común que favorezca el desarrollo, modernización y eficiencia de dichas operaciones, y que facilite y permita el acceso en condiciones competitivas a los mercados de ultramar”.

 

Los órganos del Acuerdo son: a) el Comité Intergubernamental de la Hidrovía (CIH), órgano del Tratado de la Cuenca del Plata, que es el órgano político, y b) la Comisión del Acuerdo, que es el órgano técnico (Artículo 22°).

 

Parte integrante del Acuerdo son los siguientes Protocolos Adicionales:  Asuntos Aduaneros; Navegación y Seguridad; Seguros; Condiciones de igualdad de oportunidades para una mayor competitividad; Solución de Controversias y Cese provisorio de bandera

 

Posteriormente, y considerando la vigencia instituida inicialmente en el Acuerdo, los delegados de los países que lo integran han procedido a la prórroga del mismo, por un Protocolo Adicional pertinente, por quince años más, lo que fue aprobado por los Gobiernos respectivos.

Es de hacer notar que la reglamentación prevista en el Acuerdo y sus Protocolos, obrante en 14 Reglamentos, no es de aplicación plena en la Hidrovía ya que solo Bolivia, Brasil y Uruguay han incorporado a su ordenamiento jurídico dichos Reglamentos, mientras que Paraguay internalizó solo dos de ellos y Argentina ninguno. Esta disparidad reglamentaria produce diversas dificultades a la operación fluvial y al mismo comercio, por cuanto algunos países aplican los Reglamentos del Acuerdo de la Hidrovía Paraguay – Paraná en sus aguas jurisdiccionales y otros su legislación interna. Más preocupante es que, en las reuniones de los órganos respectivos, no se visualiza la voluntad política de los Estados para resolver, de una vez, estas irregularidades.

 

Por su parte, en el Artículo 11° se establece que “quedan eliminadas en favor a las embarcaciones de bandera de los países que integran la Hidrovía, a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo, las limitaciones existentes al transporte de determinados bienes o personas reservados en su totalidad o en parte a las embarcaciones que naveguen bajo bandera nacional del país de destino o de origen”.

 

Este artículo también establece que “queda excluido del ámbito de aplicación de este Acuerdo y de sus Protocolos, el transporte de cabotaje nacional, el que está reservado a las embarcaciones de los respectivos países”.

 

Se establece la libertad de transferencia de carga, trasbordo, depósito de mercadería y navegación excepto el tránsito de buques de guerra y otras actividades sin fines de lucro. Dentro de este acuerdo se establece que sólo pueden cobrarse tasas de tipo retributivo a los servicios efectivamente prestados, no pudiendo establecer gravámenes o derechos sobre el transporte, las embarcaciones o sus cargamentos, basados únicamente en el hecho de la navegación.

 

El Protocolo Adicional sobre Asuntos Aduaneros establece una serie de disposiciones para el desenvolvimiento de las operaciones aduaneras que las autoridades nacionales, los productores, los transportistas, los exportadores e importadores, los despachantes, los comerciantes, los operadores de comercio exterior y todo personal involucrado en la operación con mercaderías, deben cumplir en el ejercicio de su función profesional.

 

Independiente y complementariamente al anterior, las regulaciones establecidas en los Códigos Aduaneros de los países, también, son de aplicación. En ese sentido, dentro del marco del MERCOSUR, se está llevando adelante la elaboración de un Código Aduanero Común que, se estima, será de aplicación en el ámbito de la Hidrovía una vez aprobado por los cinco países, como una manera de homogeneizar las normas aduaneras, para toda operación que el Código involucre.

 

Marco jurídico argentino:

 

La legislación argentina más importante, de aplicación en el presente estudio, la constituyen el ya mencionado Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay – Paraná, aprobado por el Gobierno argentino por Ley N° 24.385/94, y la Ley N° 24.093 “Ley de Puertos” promulgada el 26 de junio de 1992 y reglamentada mediante el Decreto N° 769/93 que posibilita el desarrollo de la actividad portuaria dentro de los puertos públicos mediante concesiones, y fuera de ellos a través de puertos particulares. Asimismo son de considerar la Ley N° 24.921/98 “Transporte Multimodal de Mercaderías” y los Decretos N° 2.694/91 “Reglamento de los Servicios de Practicaje y Pilotaje para los Ríos, Puertos, Pasos y Canales de la República Argentina” y N° 817/92 de creación de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, y establecimiento de disposiciones en Transporte marítimo, fluvial y lacustre, Practicaje, pilotaje, baquía y remolque, Actividades portuarias,  Regímenes laborales, y otras de carácter general.

 

En cuanto a la operativa de la navegación fluvial, en toda la jurisdicción argentina se aplica, con prioridad, la legislación interna; en ese sentido, el Decreto Ley N° 19.492/44 “Navegación, Comunicación y Comercio de Cabotaje”, la Ley N° 20.094/73 “Ley de Navegación” y el Decreto N° 4.516/73 “Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre (REGINAVE)”, son de aplicación común por las autoridades marítimas, ante la falta de incorporación, a su ordenamiento jurídico, de los Reglamentos del Acuerdo de la Hidrovía.

 

Por otra parte, la restricción para la importación de granos dispuesta por el Gobierno argentino en el mes de abril de 2009, supuso una contrariedad para el normal flujo de productos de exportación que, en el caso de Paraguay, significó una disminución del orden de las dos millones de toneladas que, anualmente, se exportaban a través de los puertos de la zona de Rosario para las plantas de Estudio del Sistema de Transporte Fluvial de Granos y Productos Procesados en la Hidrovía Paraguay – Paraná. Esto obligó a Paraguay y a los demás países exportadores de soja de la región, a procurar otros mercados y direccionar el tráfico hacia los nuevos destinos. La medida proteccionista argentina continúa vigente.

 

Asimetrias con la Republica de Paraguay:

 

En Argentina no hay política fiscal que compense la inversión en barcos y ayude al desarrollo del sector sino todo lo contrario. Los armadores nacionales sufren una tremenda presión fiscal en comparación a los armadores de los otros países miembros del Acuerdo de Transporte de la Hidrovía.

Veamos el caso de nuestra hermana República del Paraguay, que sin tener litoral marítimo ni industria naval propia, hoy tiene la flota fluvial más grande de América Latina y la tercera del mundo, y comparémoslo con las condiciones que le pone la Argentina a los buques que quieren transportar carga bajo nuestra bandera y con tripulación argentina.

A) Las cargas sociales que pagan los armadores son del 47,10% si quiere contratar personal argentino, mientras que en Paraguay sólo paga un 25,50%.

B) El impuesto a la renta, que grava con un 35% a las ganancias obtenidas por una empresa en la Argentina, en Paraguay es apenas del 10%.

C) Si bien el transporte internacional de cargas no paga I.V.A. en ninguno de los dos países, el cabotaje entre puertos del mismo país sí lo paga: 21% para los barcos argentinos, y menos de la mitad (10%) para los paraguayos.

D) La carga impositiva y previsional total en la Argentina es del 76,8%, mientras que en Paraguay es de apenas el 36,5%. También, menos de la mitad.

E) No existe para las empresas navieras radicadas en Paraguay nada parecido al Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta (que grava a las empresas con el 1% del valor de sus activos), ni los impuestos a los débitos y créditos bancarios, ni la tasa de Ingresos Brutos que se paga en la Argentina, y que oscila alrededor del 3,5% según la jurisdicción.

F) Cuando en un puerto argentino se le carga combustible a un barco extranjero que va hacia un puerto extranjero, se lo considera una “exportación”, y por lo tanto se los exime de impuestos que los buques de bandera argentina sí tienen que pagar, y que les representa alrededor de un 35% de diferencia.

G) Los altos costos de la incorporación de un barco a la matrícula nacional y la complejidad de los trámites burocráticos que la Argentina exige para este fin constituyen, además, otra clara desventaja competitiva respecto no sólo de Paraguay, sino además de todos los demás países de la Hidrovía.

El tema no es menor, si se tiene en cuenta que la eficiencia de la infraestructura del transporte es uno de los aspectos que incide en la competitividad de una economía. La inversión en los bienes de capital, entre los que se cuenta los barcos, los puertos, los ferrocarriles y las rutas, que conforma la infraestructura básica,  abarataría el gasto de las empresas en fletes y les permitiría mejorar su ecuación de negocio.

Conclusiones y propuestas para mejorar el sector:

Cada vez más se pone énfasis en la idea de implementar un cambio de rumbo en las políticas de planificación de puertos y vías navegables.

Para dicho proceso las palabras claves son: competitividad, reducción de costos e inversión en infraestructura.

De hecho, y frente a las perspectivas del comercio mundial, el objetivo principal deberá ser el de insertar a la Argentina en el nuevo mundo digitalizado y robotizado.

Par ello deberíamos, en forma inmediata, aplicar una política integral de país.

La planificación a la que se hace referencia deberá taxativamente contar con el respaldo político, concediendo al mismo tiempo autonomía de trabajo, para poder llevar adelante las obras necesarias para el incremento del comercio exterior.

En concreto, lo que se busca es colocar a la Argentina dentro del marco de una política de desarrollo y de inversión productiva que permita un crecimiento exponencial de sus exportaciones, en especial, en los rubros relacionados con el Agro, el shale oil y el shale gas, como así también de sus minerales como el litio.

Resulta necesaria la adopción de fuertes medidas para la facilitación del sistema regional de transporte y comercio.

 

Lee también la “Primera Parte” del presente articulo

 

Estas medidas deben ser de tal carácter que permitan una complementación logística y una efectiva armonización de las normativas legales, de manera de alcanzar una igualdad de tratamiento.

 

Esto permitiría, en el marco de los acuerdos y convenios regionales e internacionales vigentes, la eficiencia de las operaciones de transporte fluvial y sus actividades conexas, y facilitaría, de una vez, el acceso de los productos de la región, en condiciones competitivas a los mercados de ultramar.

Lamentablemente hoy día nuestra competitividad es casi nula. Si tomamos en consideración lo que dice el Foro Económico Mundial sobre competitividad argentina, sobre 148 países Argentina está en el puesto 104. Desde el año 2007 perdimos 34 puestos. Bajamos unos 70 puestos desde 2003.

Este descenso se debe fundamentalmente a problemas estructurales que se arrastran desde hace mucho tiempo. Entre ellos se destacan la falta de infraestructura adecuada y de servicios de transporte: inversión insuficiente en carreteras traducido en la falta de un plan integral que permita bajar los costos logísticos internos; concentración de la matriz de carga en el autotransporte; ausencia de una red ferroviaria que contribuya a la reducción de los altos costos logísticos; falta de expansión en la capacidad portuaria; problemas crecientes en los accesos terrestres.

Hay que tener en cuenta que si bien el dragado de los ríos es fundamental para reducir costos, debemos destacar que hoy lo más importante es la informatización del río, porque conforme en lo que se va avanzando en la capacidad exportadora del país y de todos los países que transiten la Hidrovía, es necesario un mayor desarrollo en ese sentido. Y las perspectivas indican que en los próximos años estaremos en los 2 millones de toneladas. Evitaríamos accidentes, contaminación en el río y contrabando, elementos que en el comercio exterior se tienen en cuenta para la competencia. Si dragamos hasta Asunción a 10 pies de calado, y si informatizamos el río, vamos a estar bajando un 37% los costos del transporte. Si a esto le sumamos que, como consecuencia de las nuevas rutas marítimas esto va a bajar un 25%, estaríamos poniendo al país en condiciones óptimas para la competencia y para poder abrir otros mercados.

Frente a las perspectivas del comercio mundial Argentina está obligada a definir nuevas estrategias del transporte marítimo pues de lo contrario el puerto de Buenos Aires desaparecerá o se transformará en un puerto feeder.

Todo esto conlleva a una sola conclusión: Argentina tiene un solo camino y es el de la recuperación acelerada de la competitividad e inserción en el nuevo escenario del comercio internacional.

Demás está decir que una mayor competitividad arrastra mayores  inversiones las cuales generan a su vez nuevos recursos para todos los sectores, en especial para el Estado a través de una mayor recaudación debido al crecimiento del comercio exterior. Asimismo, la mayor inversión genera mayor desarrollo y viceversa.

En definitiva los países con mayor futuro son los que adoptan una política de crecimiento sustentable basados en la inversión productiva. Ejemplo de esto son Alemania y EE. UU.,  así como mencionado más arriba.

Para finalizar, no es necesario contraer grandes deudas para realizar obras de infraestructuras importantes y necesarias. Con inteligencia y planificación las obras pueden realizarse marcando el camino hacia una mayor competitividad.

No hay dudas que el sistema portuario actual es malo en el marco de una política económica macro aún peor. Sólo se vive el presente. Sólo interesa el consumo interno. Lamentablemente no se ha hecho hincapié a alguna política de mediano y largo plazo planificada. Las consecuencias están a la vista y el deterioro argentino está cada vez más marcado. Las salidas a este proceso implican un giro de 180 grados en donde la planificación, la coordinación, la integración y la formación de equipos serán los únicos instrumentos que permitirán a la Argentina volver a crecer.

De esta manera, desaparecerán estas incongruencias que se han adoptado en los últimos 10 años como ser que en la Hidrovía no hay barcos de bandera argentina. Es una paradoja que Argentina, siendo la potencia agro-exportadora mundial per cápita, pueda obtener una gran cosecha pero no pueda transportarla y como consecuencia no pueda exportarla.

Estos desatinos y muchos otros marcan que se deberá implementar sí o sí una política de sentido común que evite el absurdo.

Las palabras confianza y unión serán las claves de las políticas por venir. No hay dudas de que los cambios se verificarán y que la Argentina, y en particular modo el sector del comercio y del transporte internacional, volverán a tener un mayor esplendor como en épocas anteriores. En tal sentido, debemos refundar un nuevo país con otros valores, en donde todas las opiniones de los diferentes actores sean tomadas en cuenta.

 

Dra. Verónica Sonia Iesu

30/06/2017

El presente trabajo es parte de la tesis doctoral de la autora intitulada “Cómo fortalecer el rol del transporte fluvial como eje estratégico de desarrollo económico y social de las economías del Noroeste Argentino”.

 

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